Історичний аспект розвитку конституційної теорії розподілу влади
Принцип розподілу державної влади це перший із чинників формування і функціонування демократичного суспільства
Відмінність світових держав з демократичним режимом від країн де втілений авторитарний або тоталітарний режим саме в принципі розподілу влади.
Ідея розподілу влад у найбільш чіткому та послідовному викладі була сформульована французьким просвітителем XVIII ст. Ш. Монтеск'є. Його вчення посіло помітне місце в політико-правовій теорії й істотно вплинуло на розвиток державних інститутів у новий період історії.
Але саме Пилипу Орлику належить авторство першої в Європі державної Конституції. У 1710 р. Пилипа Орлика (1710-1742), що при Мазепі був генеральним писарем, обирають гетьманом у вигнанні. Намагаючись завоювати собі підтримку, Орлик складає проект так званої Бандерської конституції. Нею він зобов'язувався обмежити гетьманські прерогативи, зменшити соціальну експлуатацію, зберегти особливий статус запорожців і боротися за політичне й церковне відокремлення України від Росії у випадку, якщо він здобуде владу на Україні. Ця конституція, в якій гармонійно поєднано інтереси гетьманату, старшини як провідної верстви України, та Запоріжжя, як її військової сили, була в той же час маніфестом державної волі української нації перед цілим культурним світом.
Ш. Монтеск'є розрізняв три влади - законодавчу, виконавчу та судову - і стверджував, що в умовах політичної свободи неприпустиме поєднання цих влад і здійснення їх одним державним органом. Таке поєднання, на його думку, могло призвести, і звичайно призводило, до сваволі. Тому Ш. Монтеск'є вважав за необхідне, щоб зазначені три влади здійснювалися різними органами. Водночас він визнавав всі розподілені влади рівнозначущими.
Розвиваючи своє вчення про розподіл влад, Ш. Монтеск'є висунув положення про необхідність їх взаємної зрівноваженості. Він мав на увазі таку взаємодію влад, за якої останні стримують одна одну і в результаті узгоджено прямують до спільної мети. При цьому Ш. Монтеск'є вказував на неможливість практичного розмежування їх настільки, щоб це абсолютно виключало втручання однієї влади в діяльність іншої.
Нарешті, він підкреслював, що сам по собі розподіл влад не є самоціллю, а повинен забезпечити свободу індивіду. Характерно, що Ш. Монтеск'є визначав розподіл влад не як простий поділ функцій між різними державними органами, а як розподілення політичних сил, інтереси яких тією чи іншою мірою мали бути враховані.
Українська конституційна практика
Знайшовши своє відображення в зарубіжному конституціоналізмі, ідея розподілу влад наприкінці ХІХ ст. була сприйнята і проголошена представниками прогресивної політичної думки в Україні. Відносно пізнє звернення до цієї ідеї тут було зумовлене об'єктивними причинами. На час її первісного формулювання та поширення український народ був уже позбавлений власної державності, що не могло не позначитися на змісті української політико-правової теорії. Особливо це стосувалося тих ідей, котрі були прямо віднесені до характеристик державного владарювання. До того ж більша частина України перебувала під імперською самодержавною владою, яка не тільки не передбачала будь-який поділ останньої, а й довгий час ставилася до подібних ідей як до злочинних.
Одним з перших політичних документів, де пропагувалась ідея розподілу влад, був конституційний проект, підготовлений Українською народною партією (УНП) у 1905 р. Цей проект, як і конституції переважної більшості зарубіжних країн, відбивав ідею розподілу влад у вигляді структурно-функціонального визначення вищих органів держави. Його автори фактично пропонували створити в Україні президентську республіку, де б законодавча влада належала двопалатному парламенту, виконавча - президенту, судова - судам і суддям. Характерно, що до 1917 р. УНП була чи не єдиною партією, що виступала за державну самостійність України, хоча її конкретні дії іноді набували характеру крайнощів.
Українська партія соціалістів-революціонерів (УПСР), одним з лідерів якої певний час був М. Грушевський та Українська партія соціалістів-федералістів (УПСФ), відповідний період історії були одними із значних партійно-політичних сил. Їм належала більшість місць у складі Центральної Ради, а їх представники були включені до Генерального Секретаріату. З кінця 1917 р. і по 1920 р. лідери цих партій входили до складу уряду УНР, а представники УПСР - і уряду П. Скоропадського. В подальшому їх спіткала загальна участь українських політичних угруповань.
Політико-правові концепції домінуючих на ті часи партійно-політичних сил знайшли своє відображення в Конституції Української Народної Республіки (Статуті про державний устрій, права і вільності УНР), прийнятій 29 квітня 1918 р. Центральною Радою, але не набувшої чинності через державний переворот. Незважаючи на це, Конституція 1918 р. залишається не тільки важливим джерелом для істориків, а й предметом для актуального політичного та юридичного аналізу.
Конституція УНР 1918 р. складається з восьми розділів, чотири з яких присвячені організації і компетенції органів влади, насамперед вищих органів держави. У розділі третьому зафіксований розподіл влад, але зроблено це у формі, значно відмінній від широко прийнятої. Так, у ст. 23 записано: "Верховним органом влади УНР являються Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу в УНР і формують органи виконавчої і судової влади УНР". Зміст ст. 24 зводиться до того, що "вища влада виконавча в УНР належить Раді Народних Міністрів". Нарешті, згідно з положенням ст. 25, "вищим органом судовим єсть Генеральний Суд УНР".
Функції президента за Конституцією 1918 р. частково передані голові органу законодавчої влади. Зокрема, в ст. 35 зазначено, що "Голова Всенародних Зборів, як їх представник, іменем Республіки сповняє всі чинності, зв'язані з представництвом Республіки". Голова Всенародних Зборів "за порозумінням" з радою старійшин (однією з парламентських структур) формує уряд, після чого останній подається на затвердження самим Зборам (ст. 52). Роль голови представницького органу посилюється і тим, що Конституція 1918 р. спеціально передбачає обрання заступника Голови на випадок його смерті або тяжкої хвороби. Заступник виконує обов'язки до обрання Голови новим скликанням Зборів (ст. 34). Тим самим підкреслюється його значущість.
В Конституції (Основному Законі) УРСР, прийнятій 20 квітня 1978 р., було сказано, що "вся влада в Українській РСР належить народові. Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу Української РСР. Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів". Далі говорилося про те, що ради - Верховна і місцеві - становлять "єдину систему представницьких органів державної влади Української РСР" (ст. 78).
В основу побудови системи рад закладався так званий принцип демократичного централізму. При цьому стверджувалося, що ради безпосередньо і через створювані ними органи керують усіма галузями державного, господарського та культурного будівництва, приймають рішення, забезпечують їх виконання, здійснюють контроль за проведенням рішень у життя. Верховна Рада проголошувалася найвищим органом державної влади УРСР. Вона уповноважувалася розглядати та вирішувати будь-яке питання, що входило до відання Української РСР. Все це позначалось як "повновладдя рад".
Разом з тим радянські конституції регламентували питання формального розмежування повноважень різних ланок державного механізму. Схема такого розмежування за Конституцією 1978 р. була прив'язана до згадуваного визначення Верховної Ради УРСР як "найвищого органа державної влади Української РСР", а Ради Міністрів УРСР - як "найвищого виконавчого і розпорядчого органа державної влади Української РСР". Місцеві ради називались органами державної влади на відповідних рівнях, а створювані ними виконкоми - виконавчими і розпорядчими органами місцевих рад.
Існування судів пов'язувалося з державною функцією правосуддя, а самі вони позначались у конституції загальною назвою судових органів. Судді ж обиралися радами і формально проголошувалися незалежними і такими, що підкоряються тільки закону. Все це не можна було сумістити з будь-яким прийнятим тлумаченням ідеї розподілу влад, що свідчило про її концептуальне неприйняття як на політичному, так і практико-юридичному рівні.
Новий етап політичної історії нашої країни можна пов'язувати з проголошенням Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України. Одне з положень цього акту містить формулювання, за яким "державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову". Це положення набуло характеру програмного для багатьох партійно-політичних сил як у наступні роки, так і у роки, що безпосередньо передували прийняттю Декларації. Однак сама ідея розподілу влад тлумачилася ними по-різному.
Конституційна практика в країнах світу
Найбільшою мірою вчення Ш. Монтеск'є було сприйняте творцями Конституції США 1787 р. Ідея розподілу влад знайшла відображення в структурі американського основного закону та відповідній організації державного механізму. Так, перші три з семи статей присвячені органам, що здійснюють законодавчу, виконавчу та судову владу. Юридична форма закріплення ідеї розподілу влад тут має вигляд структурно-функціонального визначення кожного з вищих органів держави. Традиційне тлумачення ідеї розподілу влад передбачає формально майже ізольованість кожної з них, відсутність між ними широких і тісних функціональних взаємовідносин.
Воно пов'язане з особливостями такої форми правління, як президентська республіка і найбільш наближене до вчення Ш. Монтеск'є. На практиці закріплення "жорсткого" розподілу влад, по суті, спричиняє конкуренцію різних органів влади, перш за все законодавчої і виконавчої. Саме до взаємовідносин і взаємозв'язків між цими органами найчастіше звернене відповідне тлумачення. Органи судової влади покликані стабілізувати ці взаємовідносини, виступати арбітром між парламентом (законодавча влада) і президентом (виконавча влада).
Існує й інша версія тлумачення "жорсткого" розподілу влад, за якої взаємовідносини між трьома владами розглядаються у формі рівнобічного трикутника. Але такий образ не відповідає реальному співвідношенню в державному механізмі президентських республік. Класичній президентській республіці притаманна наявність двох центрів державної влади - президента і парламенту. Найбільш наочно це виявляється у періоди так званого розділеного правління, коли глава держави і парламентська більшість репрезентують різні партійно-політичні сили. Загалом слід відзначити, що однією з характерних рис президентської республіки є наявність так званого сильного парламенту (яскравий приклад - США), що не властиве іншим формам правління.
Особливістю практичної реалізації "жорсткого" розподілу влад є доповнення у вигляді системи стримувань і противаг. Прийнято вважати, що практика стримувань і противаг найбільшою мірою закріплена в Конституції США. При цьому найголовнішим визначається те, що в межах відповідної системи створено структуру взаємодії і взаємообмежень вищих органів держави, а звідси - трьох розподілених влад.
Так, конгрес США може притягувати президента до відповідальності, використовуючи процедуру імпічменту, а сенат (верхня палата) - відхиляти кандидатури на зайняття урядових, судових та ряду інших федеральних посад, пропоновані президентом. У свою чергу, президент може перешкодити введенню в дію прийнятого конгресом законопроекту, застосувавши право вето. Члени верховного суду призначаються президентом з "поради і згоди" сенату, тобто спільно виконавчою та законодавчою владами. З іншого боку, верховний суд шляхом тлумачення самої конституції привласнив собі право конституційного контролю. Це дає йому змогу активно впливати на законодавчу діяльність конгресу та правотворчість президента.
Значення деяких з указаних принципів стримувань і противаг полягає насамперед у тому, що вони знаходять вияв не у взаємообмеженні компетенції трьох вищих органів держави, а в легітимованому основним законом вторгненню кожного з них у сферу повноважень інших. Прикладом є президентське право вето, за допомогою якого глава держави стає фактично прямим учасником законодавчого процесу. Сюди ж треба віднести право сенату затверджувати або відхиляти пропоновані президентом кандидатури на федеральні посади. Тим самим конгрес втручається у процес формування механізму здійснення виконавчої влади, носієм якої визнаний президент.
Однак зміст поняття системи стримувань і противаг, як воно визначене в конституційній теорії і практиці США, розглянутим не обмежується. Ця система втілена в багатьох інших положеннях основного закону. На думку деяких американських конституціоналістів, до стримувань і противаг потрібно віднести різні способи формування всіх трьох влад: конгрес обирається безпосередньо виборчим корпусом, президент заміщує посаду за результатами непрямих виборів, верховний суд формується на основі президентських призначень, санкціонованих верхньою палатою конгресу.
До системи стримувань і противаг в її конституційному оформленні в США нерідко також відносять різні терміни повноважень органів законодавчої і виконавчої влади: палата представників конгресу США обирається на два роки, сенат - на шість, президент - на чотири роки. Пов'язують суть цієї системи і з деякими іншими особливостями організації і діяльності вищих ланок державного механізму.
Такий підхід до визначення системи стримувань і противаг співвіднесений не тільки з вищими органами держави в їх взаємодії, а й з принципами організації та діяльності цих органів. Тим самим створюються додаткові можливості при характеристиці державного механізму в статиці та динаміці.
Сформульоване Ш. Монтеск'є вчення про розподіл влад утворило підвалини відповідного конституційного принципу (принципу конституцій), який був визнаний в теорії і практиці ряду країн вже на кінець XVIII ст. Зокрема, зміст цього вчення знайшов відображення в конституційних актах тогочасної Франції. В ст. 16 Декларації прав людини і громадянина 1789 р. було записано: "Суспільство, в якому не забезпечене користування правами і не встановлений розподіл влад, не має конституції". Знаменно, що і в наші дні ця Декларація вважається одним з джерел конституційного права Франції, будучи інтегрованою у зміст чинного основного закону.
В наші дні розподіл влад іноді прямо проголошується в конституційних текстах. Сюди слід віднести і Конституцію Росії, прийняту в 1993 р. У ній записано, що "державна влада в Російській Федерації здійснюється на основі розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої і судової влади самостійні" (ст. 10). Подібна фіксація ідеї розподілу влад є перш за все своєрідною декларацією намірів. Проголошуючи конституційний рівень розподілу влад, правлячі кола зосереджують увагу на необхідності відповідними засобами створити передумови для переходу до нових форм державно-політичного життя.
В країнах з парламентарними формами правління ідея розподілу влад нерідко піддається істотним корективам або навіть взагалі заперечується. Багато теоретиків, виходячи з особливостей організації та діяльності державного механізму, не бачать необхідності у "жорсткому" розподілі влад. Вони посилаються на притаманне відповідним країнам явище - часткову збіжність або часткове розділення функцій органів законодавчої і виконавчої влади, яке призводить до "змішування влад".
Ідея розподілу влад відома і конституційній теорії країн із змішаною республіканською формою правління. Зокрема, сучасні французькі конституціоналісти нерідко висловлюються на користь "жорсткого" розподілу влад. Проте, намагаючись пристосувати цю ідею до існуючих державно-політичних реалій, деякі з них пропонують уточнити поняття законодавчої і виконавчої влади. Вони стверджують, що термін "виконавча влада" є вузьким і в цілому невдалим. Функції уряду при цьому не зводять лише до виконання законів. Єдина урядова, або управлінська функція, на думку відповідних авторів, певною мірою вбирає в себе і законодавчу. Це призводить до того, що остання більше не ототожнюється з діями парламенту.
Існує й інший підхід, за яким різниця між законодавчою і виконавчою владою не має принципового значення, адже лідер партії парламентської більшості фактично володіє тією та іншою. Він керує урядом і контролює цю більшість. Тому говорити, що законодавча та виконавча влада розділені, буде, на думку адептів такого підходу, невірним, а справжній розподіл має місце між урядом і опозицією.
Ці та інші подібні теоретичні концепції певною мірою узгоджуються зі змістом чинної Конституції Франції 1958 р., де сполучаються елементи "жорсткого" розподілу влад з класичними інститутами парламентаризму. Так, її ст. 23 фіксує принцип несумісності членства в уряді з депутатським мандатом, що, як зазначалося, властиво президентським республікам. З іншого боку, в ст. 20, 49, 59 закріплений принцип політичної відповідальності уряду перед представницьким органом, котрий характеризує парламентарні форми правління.
До ідеї розподілу влад звертаються майже кожного разу, коли в конкретній країні виникає проблема "нового старту" в її державно-політичному житті, коли ставиться завдання докорінного реформування або побудови державності. Аналіз змісту основних законів, прийнятих на початку 90-х років у країнах Східної Європи і тих, що утворилися на теренах колишнього СРСР, свідчить на користь такого висновку. Іноді ідеї розподілу влад надається тут майже абсолютне значення, і вона розглядається як своєрідна панацея, що може забезпечити незворотність процесів демократизації суспільного та державно-політичного життя.
28.09.2010
