Експерт РПР про необхідність очищення, що дозволить переломити занепад й відкрити перспективу розвитку

Експерт: Як очистити й оновити систему управління освітою

Експерт Реанімаційного пакету реформ ПР Світлана Благодєтєлєва-Вовк про необхідність очищення системи управління в освіті.

Від захоплення студентами-активістами Майдану Міністерства освіти і науки України, висунення вимог до докорінних змін в освіті та призначення нового керівництва минув рік.

За цей час до активу реформаторів можна віднести такі досягнення:

1. Створення нової інституційної бази – прийняття Закону України "Про вищу освіту", підготовку нової редакції Закону України "Про освіту", розробку Концепції та Стратегії розвитку освіти та напрацювання нормативних актів для імплементації ЗУ "Про вищу освіту";

2. Лобіювання пріоритетності реформування освіти та науки на державному рівні – включення реформи освіти та науки під номером тринадцять до п’ятнадцяти першочергових;

3. Оперативне реагування та вирішення проблем студентів і, загалом, функціонування навчальних закладів із зони АТО – напрацювання безпрецедентного досвіду евакуації та розгортання роботи університетів та навчальних закладів на "материковій" Україні в умовах гострого дефіциту ресурсів та часу;

4. Широке залучення громадськості до обговорення проблем стану та розвитку науково-освітнього простору – формування Громадської ради МОНУ, численних робочих груп та інших механізмів комунікацій та врахування суспільної думки (опитування, інформування).

Що залишилось поза увагою представників влади, або до чого поки ще «не дійшли руки»:

1. Оновлення й очищення системи управління наукою та освітою. Можна констатувати блокування дії інститутів ‑ антикорупційного законодавства, імплементації положень Закону України "Про вищу освіту", трудового законодавства з вини керівників та управлінців наукових і навчальних закладів, які є головними вигодоотримувачами старої корумпованої неконкурентоспроможної системи. Вони незацікавлені у проведенні змін і чинять сильний спротив можливостям оновлення. Більше того, існує реальна загроза демаршу, пов’язана з діяльністю окремих реакціонерів та одіозних персон у складі органів державної влади, наприклад, неодноразових спроб просування законодавчих актів про визнання результатів ЗНО різних років і створення умов для вступу у ВНЗ абітурієнтів з різним ступенем підготовки (див. приклади 1, 2);

2. Переформатування механізму фінансування, що вимагає децентралізації розподілу державних коштів, урізноманітнення джерел фінансування за рахунок включення приватних, комунальних і колективних інвестицій, зростання ваги автономії та громадського самоврядування при забезпеченні життєдіяльності освітніх і наукових організацій;

3. Розв’язання конфліктів і захист прав науковців та освітян. Революція Гідності призвела до висунення громадських активістів з науково-освітнього середовища, які розпочали боротьбу зі старою системою – низькою якістю освіти, корупцією та зловживаннями керівництва, розкраданням державних коштів та активів. На адресу МОН, органів забезпечення правопорядку та слідства надійшли десятки звернень із проханням припинити зловживання та повернути законність у навчальні заклади. Проте, громадяни поки що залишені сам-на-сам із представниками старої системи. Деякі з них уже втратили роботу внаслідок свавілля керівників. Профспілка працівників освіти і науки не захищає інтереси окремих членів, зосередивши діяльність на лобіюванні в органах влади великих питань, наприклад, збереження доплат за наукові ступені та вчені звання. Керівництво первинних профспілкових організацій традиційно виступає на боці директорату. Державні органи з різних причин не поспішають допомагати активістам (див. негативні приклади 1, 2, 3, 4, 5, 6). При цьому можна прогнозувати, що подальше погіршення економічної ситуації призведе до зростання кількості та інтенсивності конфліктів і порушень прав освітян і науковців;

4. Боротьба з корупцією, що до сих пір має декларативний характер. Так, за даними міжнародної організації "Transparency International", у світі сприйняття ступеня корупції в освіті є високим (значення оцінки становить 3,2 із 5 максимальних, що відповідає "надзвичайній корупції"). При цьому 16 % землян дають хабарі за освіту. В Україні таких 33 %, тобто вдвічі більше, ніж у середньому у світі. "Наша освіта є корумпованою та надзвичайно корумпованою" – так вважають 69 % опитаних співвітчизників.

Автори "Доповіді про корупцію: Освіта" знаходять корупцію на всіх етапах освіти, починаючи з дошкільного виховання до отримання докторського ступеня та проведенення наукових досліджень. Корупція у школах включає зловживання в закупівлях, наявність тіньових шкіл, привидів-учителів ("мертвих душ"), відволікання ресурсів, хабарництво в доступі до освіти та купівлю атестатів, кумівство при призначенні на посаду й підроблення дипломів, зловживання у використанні шкільних грантів, прогули та приватні уроки (репетиторство) замість формального навчання. Корупційні дії у вищих навчальних закладах подібні до аналогічних у школах, проте мають і власну специфіку, зокрема: незаконні платежі при прийомі на роботу та вступі у виш, клановість і сімейність в управлінні, хабарництво при розміщенні в гуртожитках, плагіат, "невстановлене авторство" публікацій в академічних журналах. Незважаючи на універсальний характер корупції в Україні, її визнано проблемою, вирішення якої дозволить зберегти державність, підвищити рівень та якість життя громадян, а також сприятиме зростанню політичного, економічного, соціального та культурного потенціалу країни.

Отже, практично весь спектр проблем в освіті та науці, які до сих пір не вирішуються, пов’язані з "людським фактором". Очевидно, що для їх розв’язання потрібні значні ресурси: матеріальні, фінансові, інформаційні. І, найперше – очищення й оновлення системи управління через залучення високоморальних мотивованих професіоналів, які повинні замінити дискредитованих керівників та управлінців.

Чи потрібне очищення та оновлення?

Відповідь на це запитання залежить від позиції, яку займає відповідач у стосунку до оцінки стану системи освіти та його місця (статусу) в цій системі.

Серед українців, як мінімум, побутують дві протилежні оцінки-позиції стану системи освіти:

1. Вітчизняна освіта – застаріла як за змістом, так і за формою, неефективна, низькоякісна, та витратна система, що не здатна забезпечити умови для культурного й інноваційного відтворення суспільства та програє в порівнянні з освітніми системами інших країн, не спроможна оновитись унаслідок засилля бюрократії, корупції та незацікавленості суб’єктів, які входять в її склад. Хронічне недофінансування є джерелом зловживань та отримання ренти, оскільки при дефіциті коштів керівники й управлінці на всіх щаблях мають можливість перерозподіляти статуси, ресурси, кошти на власну користь.

2. Наша освіта на достатньому рівні задовольняє потреби в наданні освітніх послуг громадянам, державі та бізнесу, забезпечує формування в населення ключових життєвих, професійних і соціальних компетентностей, у цілому відповідає міжнародну рівню, є добре структурованою та достатньо ефективною для управління й організації освітньої діяльності. Наявні в ній проблеми є наслідком хронічного недофінансування, що вирішаться, як тільки держава стане заможною та збільшить розміри вкладень в освіту.

Звичайно між цими полюсами знаходиться множина проміжних оціночних суджень. За законом нормального розподілу частка прихильників крайніх позицій буде незначною, тоді як прибічники проміжних оцінок будуть становити переважну більшість.

Однак нас цікавлять саме меншості, які відстоюють крайні позиції, бо науковцями встановлено, що прийняття рішень відбувається в точках, близьких до екстремумів, а не через гармонізацію та включення інтересів більшості.

Хочу нагадати, що за оцінками Євгена Глібовицького, у Майдані брали участь тільки 4‑5 % населення України, тобто близько 2 млн громадян. Це меншість, яка змогла ініціювати історичну трансформацію країни, задати їй модернізаційний характер і напрям руху до світових цінностей. Їй протистоїть реакційна меншість, яка складається в переважній більшості з вигодоотримувачів старої системи та ревнителів радянської й пострадянської минувщини.

Можу стверджувати, що прихильники першого варіантуа оцінки стану системи освіти в Україні були активними учасниками Майдану й зараз є провідниками реформ. Вони будуть виступати за докорінне очищення як освіти та науки у цілому, так у першу чергу і її системи управління. Тоді як прихильники другої позиції не зацікавлені у змінах, оскільки або є вигодоотримувачами нинішньої системи – займають керівні позиції, мають високий статус унаслідок отриманих переважно сумнівним чином заслуг, наукових ступенів, учених звань, або є жертвами некритичного мислення та патерналізму.

Перші спробують трансформувати освіту в Україні, наблизити її до світового рівня. Другі – чинитимуть активний спротив змінам, вихолощуватимуть їх зміст, відновлюватимуть віджилу систему.

Розмова про те, що треба зі старої системи взяти все краще та додати до нової, також є реакційною, оскільки створює ілюзію компромісу. Майбутнє твориться тільки біля точок екстремуму. Жодних винятків.

Отже, або ми задаємо напрям трансформації й очищенням, або рухаємося за старою траєкторією занепаду та розпаду.

Чому потрібне очищення й оновлення?

За 23 роки незалежності України корупція та зловживання призвели до переродження системи освіти на таку, що імітує освітню діяльність. Головним і кінцевим її продуктом став диплом, а не розвиток творчого та професійного потенціалу особистості. Мільйони українців замість того, щоб навчатись, відбувають час у навчальних закладах, перетворюючи процес освіти на відстоювання черги за атестатом або дипломом.

Імітація освітньої діяльності загрожує майбутньому України, оскільки саме від освіти залежать успіх модернізації нашого суспільства та досягнення високого рівня та якості життя громадян у світі, що глобалізується.

В основі занепаду освіти знаходяться такі чинники:

спрямованість на виживання більшості населення, рентний характер економіки, що не вимагає розвитку інтелекту та високотехнологічних компетентностей;
надання переваги персональній вигоді на противагу суспільному благу, що, зокрема, зннижує потенціал економіки внаслідок «розтягування» спільного надбання по індивідуальним "схованкам";
відсутність розуміння освіти як суспільного блага, що закладає фундамент розвитку;
відсутність зв’язку й ігнорування запиту бізнесу на формування професійних компетентностей працівників;
функціонування системи управління із "закритим доступом", що не дозволяє перетворити освіту на "соціальний ліфт";
використання інститутів ‑ законів, правил і норм, виключно для задоволення приватного інтересу або інтересу груп вигодоздобувачів – міністрів і членів їх апаратів, ректорів, директорів шкіл, керівників місцевих органів управління освітою та членів їхніх феодів і клієнтел.

При цьому перманентна соціально-економічна криза призвела до кардинального спрощення, примітивізації життя в Україні що, відповідно, знизило запит населення на формування змістовних сучасних компетентностей: знань, умінь, навичок, способів мислення та ціннісних орієнтацій.

Вітчизняний бізнес також не спромігся налагодити взаємовигідний зв’язок з освітою для задоволення своїх потреб у кваліфікованих фахівцях. Імовірно, це сталось унаслідок наявних протиріч між спрямованістю бізнесу на ринок і неринковим характером існування освіти.

Особливого руйнування зазнали ціннісні орієнтації особистості, оскільки пострадянський досвід досягнення успіху свідчив на користь протиправної, протизаконної поведінки. Масове наслідування аморальної поведінки, порушення етики стали нормою існування, зокрема в освіті та науці. Явища плагіату, отримання за гроші або послуги наукових ступенів і вчених знань бюрократами та людьми, сторонніми для освіти та науки, розквітнули небувалим чином. Від того знівелювались не тільки значення та зміст диплому про вищу освіту, а й кандидатські та докторські ступені, особливо в соціально-гуманітарних науках, в яких захист дисертації для бажаючих поставлено на потік.

Отже, громадяни, бізнес і держава спрямовують кошти (понад 7 % ВВП) на функціонування колосальної системи імітації освіти, результатом якої є:

1) отримання дипломів без компетентності;

2) збагачення, підвищення соціального статусу, впливу очільників від освіти та їх поплічників;

3) тотальна недоброчесність, що проявляється в порушеннях загальнолюдських, професійних, академічних, управлінських етичних принципів.

Як провести очищення й оновлення?

Для того щоби розпочати позитивні зміни, треба:

1. Створити та застосувати нові інститути – розробити, прийняти та впровадити нові законодавчі та нормативні акти, зокрема:

1.1. Концепцію очищення й оновлення системи управління освітою та наукою, в якій передбачити правові засади, критерії та методи усунення від обіймання посад дискредитованих осіб, що одночасно враховують дотримання прав людини та захист демократії й забезпечення покарання винних у зловживаннях;

1.2. Стратегію очищення та оновлення системи управління освітою та наукою як складову Антикорупційної стратегії у сфері освіти та науки в межах Державної програми реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки. У ній зазначити напрями (наприклад, "Притягнення до відповідальності", "Перерозподіл владних повноважень", "Забезпечення відкритості та прозорості"), цілі й очікувані результати. Конкретизувати за окремим напрямами завдання, заходи, строки виконання, відповідальних, джерела й обсяги фінансування, а також індикатори виконання;

1.3. Внести зміни в антикорупційне законодавство, зокрема в Закон України "Про запобігання корупції", за допомогою яких унеможливлюються та мінімізуються зловживання в освіті та науці, наприклад, обмежується підпорядкованість близьких осіб;

1.4. Забезпечити формування системи незалежної оцінки діяльності освітніх і наукових закладів на основі проведення всебічного аудиту громадськими організаціями, професійними спілками й об’єднаннями бізнесу.

2. Усунути інститути, що сприяють зловживанням, зокрема:

2.1. сумісництво при виконанні адміністративно-управлінських функцій у ВНЗ. Освітянська громадськість очікує на розробку "Положення про повний перелік посад науково-педагогічних і педагогічних працівників вищих навчальних закладів", а також на звіт як МОН, так і ВНЗ, про виконання на місцях Наказу № 166 від 19.02.2015 р. Деякі питання оприлюднення інформації про діяльність вищих навчальних закладів", в якому через оприлюднення штатних розкладів ВНЗ можливо з’ясувати результат застосування на місцях пункту 13 статті 55 Закону України Про вищу освіту;

2.2. сумісництво у ВНЗ представників влади при виконанні ними службових повноважень унаслідок запобігання виникнення конфлікту інтересів, зокрема щодо подальшого отримання вчених звань. Внести відповідні зміни до Постанови від 3 квітня 1993 р. № 245 "Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ та організацій" та до спільного наказу Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України № 43 від 28.06.93 "Про затвердження Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій";

2.3. здобуття наукових ступенів представниками й очільниками законодавчої, виконавчої та судової влади під час виконання ними повноважень, оскільки, по-перше, практично неможливо поєднати підготовку дисертації з виконанням державних функцій і, по-друге, це призводить до конфлікту інтересів;

2.4. підпорядкованість близьких осіб, на основі яких створюються сімейні клани та родинні клієнтели. Їх члени користуються незмінністю перебування на керівних посадах власних патріархів, перетворюючі державні навчальні заклади на джерело для паразитування та перерозподілу ресурсів на користь кланів і клієнтел. Отже, слід законодавчо та практично обмежити спільну роботу близьких осіб у закладах, що мають державне фінансування;

2.5. застосування представницької на противагу прямій демократії в органах громадського самоврядування при проведенні виборів керівників. За умов представницької демократії, як правило, порушуються результати волевиявлення внаслідок створення нерівного доступу серед потенційних виборців, оскільки неблагонадійні члени трудового колективу виключаються із процесу волевиявлення. При цьому саме лояльні до керівництва кадри стають виборцями під час проведення волевиявлення й, таким чином, гарантують отримання необхідного результату та забезпечують його легітимізацію.

2.6. Урегулювати діяльність "виконувачів обов’язків", зокрема:

2.6.1. особа – виконувач обов’язків не може брати участь у виборах;

2.6.2. обмежити строк перебування на посаді із приставкою в. о. до трьох місяців (на час проведення конкурсу на посаду);

2.6.3. обмежити коло рішень, які можуть приймати керівники із приставкою в. о.;

2.6.4. заборонити призначення осіб на посади із приставкою в. о., які попередньо обіймались іншими особами із приставкою в. о;

2.7. обмежити поширення кланів і клієнтел при проведенні конкурсів на зайняття вакантних посад і серед отримувачів наукових ступенів і вчених звань шляхом їх виявлення та створення баз даних недобросовісних освітян і науковців;

3. Зменшити повноваження виконавчої гілки влади в органах управління науковими та навчальними закладами таким чином:

3.1. Перерозподілити в зону відповідальності наглядових (піклувальних) рад такі функції керівника ВНЗ (на прикладі Закону Україні "Про вищу освіту"):

3.1.1. вирішує питання фінансово-господарської діяльності вищого навчального закладу, затверджує його структуру та штатний розпис;

3.1.2. контролює дотримання всіма підрозділами штатно-фінансової дисципліни;

3.1.3. забезпечує створення умов для здійснення дієвого та відкритого громадського контролю діяльності вищого навчального закладу.

3.2. Перерозподілити в зону відповідальності наглядових (піклувальних) рад такі функції вченої ради (на прикладі Закону Україні "Про вищу освіту"):

3.2.1. ухвалює фінансовий план і річний фінансовий звіт вищого навчального закладу;

3.2.2. приймає рішення про розміщення власних надходжень у територіальних органах центрального органу виконавчої влади у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів або в банківських установах;

3.3. Перерозподілити в зону відповідальності вчених рад такі функції керівника ВНЗ (на прикладі Закону Україні "Про вищу освіту"):

3.3.1. здійснює контроль якості роботи педагогічних, науково-педагогічних, наукових та інших працівників;

3.4. Внести відповідні зміни в діючий Закон України "Про вищу освіту" та врахувати пропозиції при створенні нових законів у сфері освіти та науки.

3.5. Інституційно започаткувавши та забезпечивши діяльність органу медіації та фасилітації для розгляду та вирішення внутрішніх конфліктів і проблем, у функції якого мусять входити налагодження комунікації між учасниками конфлікту, аналіз конфліктної ситуації та проблеми, організація переговорів і генерування шляхів виходу з конфліктної ситуації/вирішення проблеми. При цьому перерозподілити в зону відповідальності органу медитації та фасилітації таку функцію, як відрахування осіб, які навчаються у ВНЗ.

4. Забезпечити інформаційну прозорість:

4.1. Стратегічного, поточного й операційного планування та звітування діяльності освітніх закладів та органів виконавчої влади в освіті та науці, використання ресурсів – фінансових, матеріальних, трудових, інформаційних.

4.2. Ввести обов’язкове декларування доходів і видатків освітян, які виконують адміністративно-управлінські функції. Громадським організаціям здійснювати моніторинг стилю життя керівників та управлінців задля виявлення відхилень та інформування про можливі зловживання.

5. Державним органам управління освітою та наукою реагувати на звернення освітньої громадськості щодо повідомлень про факти корупції та зловживань.

5.1 Моніторити стан дотримання законності на місцях, застосовуючи механізм зворотного зв’язку та громадського контролю.

5.2. Сприяти розслідуванню фактів корупції та зловживань на місцях і в керівних органах. Притягувати до цивільно-правової, дисциплінарної, адміністративної відповідальності винних осіб.

6. Викорінити недоброчесність шляхом наскрізного забезпечення дотримання етичних принципів, прозорості, сталості та незалежної оцінки.

Навіщо?

Ми знаходимось на умовному роздоріжжі. Від того, чи зможемо ми піднятись над особистими інтересами й об’єднатися заради спільного блага, буквально залежить майбутнє України. Очищення в освіті дозволить переломити тренд занепаду й відкрити перспективу розвитку.

Наостанок хочу навести слова Барнабі Джонсона, в яких означено загрозу на шляху очищення та оновлення "…ті, хто чинять і підтримують тиранію, прирікають свої держави на довге та неспокійне жахіття. Прокидання може бути тривалим і позначеним спантеличеним сприйняттям реальності. Це виглядає так, ніби попередній режим замінував світогляд і світ навколо, кидаючи виклик тим, хто мусить установити правосуддя перехідного періоду, яке повинно розплутати і знешкодити наслідки колишньої несправедливості, не викликавши при цьому ланцюгової реакції нової несправедливості".

Світлана Благодєтєлєва-Вовк (експерт РПР) на основі зауважень головного експерта групи РПР-Освіта Володимира Бахрушина, під редакцією Ірини Єгорченко (експерт РПР) для Освіта.ua