На сайті Міністерства освіти і науки України за посиланням з’явилося повідомлення: «МОН пропонує до громадського обговорення проєкт Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо фінансування здобуття вищої освіти та надання державної цільової підтримки здобувачам освіти”».
Як можна здогадатися вже з заголовку, Міністерство розробило текст проєкту законодавчого акту, у якому пропонуються нові реформи. Відразу кидається в очі, що публічний акцент зроблений не на фінансуванні сфери вищої освіти (хоча про це багато написано в проєкті), а на фінансуванні саме здобуття особою вищої освіти.
Тобто наголос на тому, що в центрі уваги державної політики – потреби людини. Безсумнівно, це позитивно. Залишається лише розібратися – чи дійсно пропоновані «агентами змін» новації зможуть задовольнити різнобарвні освітні потреби реального або потенційного здобувача вищої освіти.
Отже, відкриваємо посилання. З повідомлення випливає, що громадськості виділено на обговорення (внесення пропозицій і зауважень) усього 2 тижня з моменту оприлюднення повідомлення – тобто до 2 листопада цього року.
У тексті повідомлення виділено слова «Проєкт акта». Тиснемо. Дивина, але замість проєкту акту завантажується файл з величезною таблицею – на 42 сторінки. Вона має назву: «Порівняльна таблиця проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо фінансування здобуття вищої освіти та надання державної цільової підтримки здобувачам освіти».
Але самого тексту проєкту законодавчого акту – немає.
Боюся помилитися, але де-факто розробник проголосив про громадське обговорення проєкту законодавчого акту, але не оприлюднив сам проєкт.
Щоправда, це не катастрофа. Уважний читач може дізнатися про зміст чергових освітніх ініціатив не лише з тексту проєкту законодавчого акту, а навіть з таблиці. Отже, спробуємо опрацювати лише найбільш оригінальні ідеї.
У статтю 4 Закону України «Про вищу освіту» пропонується вписати таку новелу: «Кожен має право на вищу освіту, гарантоване Конституцією України, що передбачає можливість здобувати вищу освіту упродовж життя, доступність вищої освіти, можливість навчання для здобуття вищої освіти на конкурсній основі за кошти державного та місцевих бюджетів, фізичних та юридичних осіб у випадках і порядку, визначених законом».
Хочеться лише звернути увагу, що у статті 53 Конституції України наведено наступне: «Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі».
Можна припустити, що ініціатори пропонують записати в майбутній закон значно розширене (можливо, навіть занадто широке) тлумачення конституційної норми. На мою думку, доцільність «широкого» тлумачення Конституції (у формі гасел) в тексті законодавчого акту є сумнівною. Остаточні висновки мають зробити фахові юристи, що знаються у сферах конституційного права та нормопроєктувальної техніки.
Закон України «Про вищу освіту» пропонується доповнити статтею 41, в частині першій якої наводиться такий текст:
«Право на здобуття вищої освіти на конкурсній основі громадянами України забезпечується шляхом:
- безоплатного для них навчання для здобуття вищої освіти за державним або регіональним замовленням;
- навчання для здобуття вищої освіти за кошти фізичних або юридичних осіб, у тому числі з повною або частковою оплатою навчання за рахунок державних грантів на оплату послуг з навчання для здобуття вищої освіти, пільгових довгострокових кредитів на навчання для здобуття вищої освіти, ваучерів, виданих відповідно до Закону України «Про зайнятість населення», коштів бюджетної програми «Фонд Президента України з підтримки освіти, науки та спорту» та інших бюджетних програм.
Громадяни України можуть здобувати вищу освіту на кожному її рівні за державним або регіональним замовленням чи за кошти фізичних або юридичних осіб з повною або частковою оплатою навчання за рахунок державних грантів на оплату послуг з навчання для здобуття вищої освіти у випадку якщо особа здобуває вищу освіту на такому її рівні вперше за рахунок відповідних джерел фінансування».
Тобто, якщо вірити написаному, у випадку ухвалення законопроєкту особа зможе здобувати вищу освіту лише один раз (на кожному рівні) через наступні фінансові інструменти:
- державне замовлення,
- регіональне замовлення,
- кошти фізичних або юридичних осіб,
- гранти на оплату послуг з навчання для здобуття вищої освіти (вони можуть передбачати повну або часткову оплату послуг),
- пільгові довгострокові кредити на навчання для здобуття вищої освіти,
- ваучери, видані відповідно до Закону України «Про зайнятість населення»,
- кошти бюджетної програми «Фонд Президента України з підтримки освіти, науки та спорту»,
- інші бюджетні програми.
Іншими словами, пересічна особа, яка вирішила навчатися за рахунок публічних коштів, матиме доступ до різних інструментів (державний бюджет, місцевий бюджет, грант, ваучер, бюджетна програма) – можливостей купа. Навіщо, – може спитати читач, – стільки багато інструментів?
Скоріш за все, вже в недалекому майбутньому через механізм державне замовлення залишатиметься лише для вступників соціально вразливих категорій населення, а також лише на окремі «дефіцитні» спеціальності. А «звичайний підготовлений вступник», якщо він хоче реалізувати свій талант, зможе розраховувати в кращому випадку на грант, сума якого залежатиме від результатів ЗНО.
Чим краще здав ЗНО – тим вища сума гранту. Щоправда, поки що незрозуміло – хто, яким чином, за якою процедурою встановлюватиме розмір грантів та їхню кількість. Ймовірно, конкретна сума визначатиметься з урахуванням можливостей бюджету, а розумні люди кажуть, що ці можливості завжди вкрай обмежені.
Сама можливість отримання освітніх грантів давно обговорюється експертною спільнотою. «Гроші йдуть за студентом» – ця вербальна формула деякими людьми сприймається як беззаперечна ознака свободи, прогресу та цивілізованості. «Агенти змін» на цьому вже заробили неабиякий капітал…
У теорії – так, звучить красиво. Окрім того, можна намалювати красиву презентацію чи написати файний постік.
На практиці – є купа засторог.
Неважко помітити, що ініціатор пропонує видачу грантів та кредитів для оплати послуг навчання. Тобто йдеться не про повну оплату комплексної освітньої послуги, яка включає, окрім власне навчання, також і отримання багатьох суміжних послуг. Іншими словами, гранти та кредити можуть «покривати» лише частину витрат, які особа фактично здійснює для здобуття освіти.
Але виникатимуть ситуації, коли у абітурієнта або його батьків немає коштів на покриття всіх витрат для здобуття вищої освіти (тобто тих витрат, які не покриваються грантом). Припустімо, потенційний вступник отримав право лише на «частковий грант» (здав ЗНО не на 200, а лише на 160 балів), але не має коштів на оплату решти суми за навчання. Значить, навіть не дивлячись на непоганий бал, для такої особи не буде можливості здобувати вищу освіту?
Гранти отримають найздібніші. Абітурієнту дають грант на певну суму коштів. Звісно, він захоче використати грант для навчання в престижному університеті, для здобуття «модної професії». Фактично закон проголошує, що держава має забезпечити таку можливість – незалежно від реальних потреб суспільства.
Абітурієнти зазвичай приймають рішення про навчання не на основі об’єктивної інформації (повної та достовірної інформації часто-густо не мають навіть фахівці, які вивчають вищу освіту), а на основі реклами та моди. Відтак, кошти платники податків будуть у значній мірі спрямовуватися на оплату роботи тих, хто зняв кращий ролик або придумав кращий слоган.
Отже, можемо мати ситуацію: вчитися на кон’юнктурних юристів чи економістів проситься тисяча найздібніших абітурієнтів (у них же є гранти!), а вчитися на потрібних дефектологів, логопедів, вихователів не проситься майже ніхто. Адже, нагадаємо, всіх витрат на освіту грант не покриває…
Тобто держава буде оплачувати не те, що їй потрібно, а те, що модно і престижно на конкретному історичному відрізку.
Грантова система врешті-решт не залишає державі шансів впливати на ринок праці.
Боюся помилитися, але припущу, що далеко не всі платники податків бажають, аби їхні податки використовувалися на те, що державі не дуже і потрібно.
Так звана формула «гроші ходять за студентом» не вирішує проблему якості освіти. Більшу частину грошей отримають не ті, хто забезпечує якість, а ті, хто освоїв технології маркетингових маніпуляцій.
Принцип «гроші ходять за студентом» де-факто відкриває гарні можливості бюджетного фінансування освітньої діяльності приватних закладів вищої освіти. Лише порівняно нещодавно, у 2021 році, деякі приватні університети отримали державне замовлення. Це одне із досягнень Міністерства освіти і науки України, яке змогло переконати в доцільності такого кроку і колег з Мінфіну, і депутатів.
Але обсяги замовлення, які отримали приватні заклади, скажімо так, були «пілотними». Грантова система, якщо вона дійсно запрацює, уможливить бюджетне фінансування приватних закладів у значно більших обсягах, адже «гроші йдуть за студентом».
Відповідно, державні університети відчують зменшення кількості вступників, а відтак – погіршення економічних умов. З точки зору макроекономічної схоластики це добре – «неконкурентні» заклади збанкрутують і припинять існування. Але з точки зору реалізації національних пріоритетів – дискусія.
Чи виграємо ми, якщо будуть втрачені наукові школи, у які вкладено мільйони? І найголовніше – чи дійсно слід припиняти підготовку фахівців за певним напрямом (приміром, технічним) лише тому, що на цей напрям не вистачило грантів?
Доволі важко буде визначити і «оптимальну вагу» гранту. Відкрию таємницю: у нас просто немає розрахунків – а скільки ж «коштує» комплексна освітня послуга, у тому числі і «навчальна послуга». Окрім того, у різних університетах вартість навчання різна, і залежить у значній мірі від попиту, а не від фактичних витрат.
Є лише приблизні розрахунки (якщо обсяг всіх видатків на вищу освіту поділити на кількість студентів – отримаємо середній розмір видатків на одного студента, тобто середню температуру по лікарні). Застосування такої методології неодмінно призведе до економічних прорахунків, оскільки не враховує безліч економічних чинників – ані ефекту від масштабу, ані необхідності відмови від застарілих та непотрібних інституцій.
Автор цих рядків не проти грантів і кредитів. Тут описані лише деякі застороги, які, на мій погляд, слід проговорити «до» впровадження законодавчих новел, а не «після».
З тексту оприлюдненої на сайті МОН порівняльної таблиці також видно, що ініціатори пропонують суттєво зменшити обсяг законодавчого регулювання прийому на навчання (було 18 пунктів – залишається 13). Законодавець має визначитися: чи згоден він зменшити обсяг законодавчого регулювання цього чутливого для українського суспільства питання?
У той же час наводяться особливості прийому на навчання та оплати послуг з навчання для здобуття вищої освіти для окремих категорій громадян України (стаття 441), а також механізми державної цільової підтримки для здобуття вищої освіти (стаття 442). Йдеться про здобуття освіти пільговиками. На мій погляд, це правильно – чітко виписати норми, які дають змогу вступити поза конкурсом і вчитися безкоштовно.
Автори документу пропонують конкретизувати законодавче регулювання процесу забезпечення працевлаштування осіб, які здобувають або здобули вищу освіту. Зокрема, у частині другій статті 641, що наведена у порівняльній таблиці, зафіксовано наступну новацію: «Зобов’язання здобувача вищої освіти укласти договір про працевлаштування у випадку надходження відповідної пропозиції від роботодавця є обов’язковою умовою його договору про навчання за державним, регіональним замовленням.
Договір про працевлаштування має бути укладений здобувачем вищої освіти упродовж одного місця з дати отримання відповідної пропозиції від територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції. Договір про працевлаштування може бути укладений зі здобувачем вищої освіти після завершення ним половини строку навчання, але не пізніше ніж за шість місяців до закінчення цього строку. Договір про працевлаштування має передбачати працевлаштування здобувача вищої освіти після завершення ним навчання на строк, не менший за три роки».
Якщо відверто, я не зрозумів – від кого має надійти пропозиція? У першому абзаці вказано: від роботодавця. У другому: від органу.
Припустимо, пропозиція надійшла від роботодавця. Студента вона не влаштовує. Не біда! Тим гірше для роботодавця! Студент біжить до будь-якого ФОП і отримує від нього іншу пропозицію (можливо, фіктивну). Укладає з ним договір (можливо, фіктивний) і спокійно продовжує навчання.
У соціальних мережах ідеї щодо примусового працевлаштування випускників вже нещадно розкритикували, називаючи це «поверненням до СРСР».
Проблема, на мій погляд, значно глибша і потребує всебічного дослідження та обговорення. Про це – у наступних матеріалах.
Автор цих рядків навів лише ті застороги, які кидаються в очі після першого поверхневого читання. Уважне вивчення таблиці скоріш за все дасть змогу знайти нові зауваження, а згодом – пристати до переконання, що проєкт акта (нагадаю, він з якогось дива не оприлюднений) потребує доопрацювання.
І наостанок – декілька бюрократичних ремарок.
Перша. Ініціатор не оприлюднив не лише текст проєкту, а й пояснювальну записку. Відтак, громадськість не може почитати обґрунтування доцільності ухвалення акту, позицію розробника про необхідність погодження акту з соціальними партнерами, прогноз бюджетних витрат на реалізацію запропонованої реформи.
Друга. Нічого не повідомляється про консультації з фінансових питань. З одного боку, таке повідомлення не є обов’язковим. З іншого боку, без позитивного висновку Міністерства фінансів законопроєкт не має шансів бути імплементованим. Скоріш за все, дискусії з фінансистами будуть непростими…
Третя. Розробник виділив громадськості лише 14 днів на обговорення. Це мінімально можливий строк. Дивно, що нерідко на обговорення коротеньких актів виділяється значно більше часу (1-2 місяця), а серйозних принципових новацій – лише 2 тижні. Можна припустити, що це зроблено не просто так – аби громадськість не встигла оговтатися та внести обґрунтовані пропозиції.
Четверта. Цікаво, що коли йдеться про гранти та кредити, то в одному місці написано «на навчання», в іншому – «з навчання». Це насправді не дуже суттєво, редактори та юристи на наступних етапах розгляду документу внесуть правки, але дозволяє зробити припущення, що ініціатори поспішали… Але поспіх – поганий союзник.
П’ята. Нам повідомили, що нині 1700 освітніх експертів та освітніх експерток, які «записалися на платформі», але про освіту і досвід яких нічого не відомо, продовжують напружено працювати над створенням проєкту Національної стратегії розвитку освіти. Але з якогось дива не повідомляється, що чергова «реформа», яка оприлюднена у формі таблиці, узгоджена або хоча б «проговорена» з цим експертним середовищем. Чи кореспондують гранти, кредити та ваучери із вже оприлюдненою візією і вже анонсованою стратегією?
Шоста. У таблиці йдеться не лише про фінансування здобуття особою вищої освіти, а і про інші питання – правила прийому, механізм державного замовлення, алгоритми взаємодії державних органів тощо. Отже, не виключено, що під гаслом «історичної реформи» хочуть «протягнути» зміни, які реформи геть зовсім і не стосуються.
Сьома. Нагадую, що нині своє слово має сказати громадськість. Цікаво буде почитати висновки Громадської ради при МОН та Спілки ректорів закладів вищої освіти. Звісно, якщо ці інституції все ще продовжують стежити за новинами на сайті профільного міністерства...
P.S. У цій статті відображено лише позицію автора. Висновки та фактичні твердження, наведені у цій статті, не відображають позиції державних органів, установ, організацій.
Автор: Сергій Захарін, державний секретар Міністерства освіти і науки України (2021 – 2023), доктор економічних наук, професор.
