С. Захарін: про формулу фінансування вишів

Чи спроможна нова модель фінансування забезпечити якісне функціонування системи вищої освіти

С. Захарін: про формулу фінансування вишів

Автор: Сергій Захарін, доктор економічних наук, професор, голова ГО «Науково-дослідний інститут економічного розвитку», керівник Патронатної служби міністра освіти і науки України.

В останні роки у сфері освітнього фінансування запроваджено низку «інновацій», одна з яких – перехід на формульну модель бюджетного фінансування закладів вищої освіти. Вона була впроваджена в реальне життя Постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 р. № 1146 «Про розподіл видатків державного бюджету між закладами вищої освіти на основі показників їх освітньої, наукової та міжнародної діяльності». Головна мета, судячи із публічних заяв авторів нової моделі, полягала у тому, аби стимулювати заклади вищої освіти до кращої роботи. Тож давайте розберемося, чи спроможна нова модель забезпечити якісне функціонування системи вищої освіти.

Ідея така: той, хто працює краще – має змогу отримувати від держави більший обсяг фінансування. І навпаки: той, хто працює гірше – кожного року має отримувати усе менше і менше грошей. Кажучи образно, створено правовий механізм, який начебто дозволив використовувати фінансові важелі стимулювання закладів вищої освіти до якісної роботи.

Ідея красива, якщо вона призначена для піар-кампанії або донорської конференції. Але в умовах української дійсності – несправедлива і навіть шкідлива.

Формула передбачає, що «консолідований обсяг фінансування для забезпечення відповідно до законодавства соціальних виплат та інших витрат (ФС) розраховується як сума відповідних показників (ФСі), визначених згідно із законодавством, для кожного закладу вищої освіти, що належать до сфери управління відповідного державного замовника».

Вдумайтеся: формула передбачає розподіл фінансування у розрізі кожного закладу вищої освіти, що належать до сфери управління відповідного державного замовника. У цьому вже закладено певне протиріччя. Зверніть увагу на слово «замовника». Фінансування апріорі здійснюється не тільки в залежності від якості роботи закладу вищої освіти в загальнонаціональному масштабі, а в значній мірі – у залежності від фінансової спроможності замовника. На практиці це означає, що два приблизно однакових університети, які знаходяться в підпорядкуванні різних відомств, можуть отримати геть неоднакове фінансування. Відтак, у кращому становищі опиняться не ті університети, які працюють краще, а ті, які належать до сфери управління «багатих» відомств.

Так звана «Формула», якою так пишаються реформатори, не передбачає врахування тієї простої обставини, що заклади вищої освіти будуть сегментовані за показником відомчої належності, і вказана обставина повністю перекреслює саму ідею чесного змагання за «показниками освітньої, наукової та міжнародної діяльності».

Далі. Будь-яка модель бюджетного фінансування повинна спиратися на вимоги бюджетного законодавства. В Україні основним нормативно-правовим актом бюджетного законодавства є Бюджетний Кодекс України. У статті 55 Бюджетного Кодексу України законодавець описав правовий інститут захищених видатків бюджету. Йдеться про видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. До цих видатків включаються: оплата праці працівників, нарахування на зарплату, оплата комунальних послуг та енергоносіїв, усілякі соціальні виплати, підготовка кадрів, наукова і науково-технічна діяльність та ін.

Отже, якщо йдеться про заклади вищої освіти, діяльність яких фінансується за рахунок державного або місцевих бюджетів, то слід врахувати, що вказані заклади мають бути профінансовані за так званими «захищеними статтями» у повному обсязі, незалежно від розрахунків за Формулою або бажанням «реформаторів».

Розберемо умовний приклад. Припустимо, є 3 заклади вищої освіти (А, Б і В), яким у певному році з бюджету виділено 10 мільйонів гривень, з яких 9,5 мільйонів – це «захищені статті». За підсумками цього року заклад А спрацював добре, заклад Б спрацював нейтрально, заклад В спрацював погано. На основі розрахунку за Формулою, закладу А слід додати фінансування з бюджету на 20%, закладу Б слід залишити обсяг бюджетних коштів на попередньому рівні, а закладу В слід зменшити фінансування на 20%. Що станеться на практиці? Закладу А мають виділити 12 млн грн (10 * 1,2), закладу Б – 10 млн грн, а закладу В – 9,5 млн грн. Чому закладу В виділять саме 9,5 млн грн, а не 8? Тому що «захищені статті», згідно статті 55 Бюджетного Кодексу України, мають бути профінансовані у повному обсязі. Виходить, що у першому році 3 заклади отримали сумарно 30 млн грн, а у наступному році 3 заклади мають отримати сумарно 31,5 млн грн (оскільки ми не можемо зменшити фінансування закладу В менше 9,5 млн грн).

Таким чином, на практиці розподіл фінансування серед закладів вищої освіти, навіть на основі застосування Формули, усе одно не позбавлений «ручного режиму». Тому що бюджетні рішення мають ґрунтуватися в першу чергу на вимогах Бюджетного Кодексу України, а підзаконні нормативно-правові акти (у тому числі і постанови Кабінету Міністрів України) застосуються лише в частині, що не протирічать Кодексу.

Добре, якщо держава виділила додаткові 1,5 млн грн, і таким чином змогла профінансувати діяльність 3 закладів вищої освіти у розмірі 31,5 млн грн. А якщо додаткових грошей немає? Тоді «дефіцит» слід буде усувати шляхом коригування відповідних обсягів, з урахуванням того, що кожен заклад не може отримати менше 9,5 млн грн.

Отже, формульний підхід, якщо сумлінно застосовувати закон, вже буде спаплюжено. Відтак, запропонований формульний підхід не є практичним і придатним.

Вказані ризики особливо актуальні для університетів, які об’єктивно мають невисокі показники «освітньої, наукової та міжнародної діяльності», але грають виключно важливу роль в системі функціонування регіональних або галузевих ринків праці. Йдеться, зокрема, про заклади вищої освіти педагогічного (особливо ті, які розташовані у районних центрах) та культурно-мистецького профілів. З одного боку, такі заклади не можуть похизуватися лідерськими позиціями за показниками освітнього або наукового потенціалу, оскільки не мають необхідного ресурсу. З іншого боку, такі заклади повинні отримувати повноцінне фінансування, оскільки грають важливу роль у забезпеченні національного господарства (у тому числі освітньої системи) кваліфікованими кадрами.

Окрім того, в Україні функціонує інститут державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів. Йдеться про так званих «бюджетників». Держава визначає обсяг та структуру державного замовлення, виходячи з реальних потреб національного господарства. Але парадокс: обсяг фінансування, визначений за славнозвісною Формулою, геть зовсім не залежить від кількості місць державного замовлення (кількість «бюджетних місць»).

Цікавий аспект проблеми полягає у тому, що завдяки застосуванню Формули уможливлюється фінансування неіснуючої (або необґрунтованої) потреби. Припустимо, якщо взяти попередній приклад, заклад А має отримати 12 млн грн. Але що робити, якщо керівник цього закладу не може надати відповідне обґрунтування, а фінансисти цього закладу не можуть оформити кошториси на цю суму? Бюджетні кошти (вірніше, кошти платників податків) не можуть спрямовуватися на фінансування того, що не передбачено законодавством та не підтверджено документами.

Окрім того, через застосування Формули порушуються права здобувачів освіти на рівний доступ до якісної освіти. Розберемо ще один умовний приклад. Припустимо, є 3 заклади вищої освіти (А, Б і В), яким у певному році з бюджету виділено 10 мільйонів гривень і які можуть прийняти 1000 «бюджетників». Заклад А спрацював добре, заклад Б - нейтрально, заклад В - погано. Формула показала, що закладу А слід додати фінансування з бюджету на 20%, закладу Б залишили обсяг бюджетних коштів на попередньому рівні, а закладу В - зменшили на 20%. При цьому кількість місць державного замовлення не змінилася, оскільки Формула жодним чином не прив’язана до кількості «бюджетників». Виходить, що у попередньому році один «бюджетник» у закладах А, Б і В коштував державі у 10 тисяч гривень (10 млн : 1000). А у наступному році один бюджетник, що навчається у закладі А, вже буде коштувати 12 тисяч гривень (12 млн. : 1000), у закладі Б – ті ж 10 тисяч, а у закладі В – 8 тисяч гривень. Отже, на підготовку «бюджетника», який навчаються у закладі В, держава виділить у 1,5 рази менше коштів, аніж у закладі А. Відповідно, здобувач освіти, що навчається у закладі В, з точки зору матеріального забезпечення, опиниться у гіршому становищі, аніж здобувач у закладі Б, і у значно гіршому – аніж здобувач у закладі А. Де ж тут рівність у доступі до якісної освіти?

У цьому є і інша проблема: держава фінансує підготовку фахівців, виходячи не з реальних потреб національної економіки, а виходячи із спроможності закладів досягнути певних показників. Але вказаний підхід є абсурдним.

До речі, про показники. Встановлено, що обсяг фінансування конкретного закладу вищої освіти залежить від різних показників (зокрема, показників масштабу діяльності, регіональної підтримки, наукової діяльності, міжнародного визнання, працевлаштування випускників).

Приміром, показник регіональної підтримки встановлено на рівні 1,0 для міста Києва, 1,03 – для закладів освіти, розташованих у Львові та Харкові, 1,07 – у інших регіонах. Що маємо на практиці? Заклади освіти, розташовані у крупних промислових містах (Одесі, Дніпрі, Запоріжжі) та невеличких містах (Глухів, Ніжин, Умань, Дрогобич) – усі вони отримали однаковий коефіцієнт регіональної підтримки.

Або інший приклад. Якщо обсяг надходжень до спеціального фонду від наукової діяльності становить менше 500 гривень на одного науково-педагогічного працівника за основним місцем роботи, показник наукової діяльності встановлюється на рівні 1,0, якщо від 501 до 2000 гривень – на рівні 1,1 тощо. У більш вигідному становищі об’єктивно опинилися заклади освіти, які можуть надавати різні інженерно-технічні та проєктувальні послуги для корпоративних структур (приміром, технічні, технологічні, аграрні, будівельні університети). А у менш вигідному – заклади соціогуманітарного профілю, у тому числі педагогічні, оскільки їхні дослідження широкому колу замовників (підприємствам) не потрібні.

Таким чином:

  • нівелюється державотворча місія сучасного університету (оскільки його роль як центру суспільного поступу при визначенні обсягу фінансування геть зовсім не враховується);
  • генералізуються загрози державній безпеці України як суверенної держави (оскільки система вищої освіти націлюється не на задоволення реальних потреб держави, а на досягнення певних показників, можливо хибних);
  • ставиться під сумнів можливість системи вищої освіти забезпечувати сталий розвиток суспільства на основі національної самоідентифікації (оскільки штучно нівелюється роль і значення соціогуманітарних наук).

І ці висновки – не пафосні слова, а та реальність, у якій ми живемо.

Автори нової моделі гучно заявляли, що їхній винахід – це і є «справжня реформа». Всіх, хто підтримував модель – назвали різними красивими словами («реформатори», «агенти змін», «провідники європейських цінностей» - потрібне підкреслити). Але пропоную зважати не на гасла, а на здоровий глузд. Своє слово мають сказати, у першу чергу, практичні працівники –ті, хто щоденно стикається із наслідками застосування Формули у реальному житті. Можливо, Міністерству освіти і науки України слід ініціювати дискусію щодо доопрацювання Формули, аби зробити її більш справедливою і гнучкою.

На мій погляд, оптимальна Формула має спиратися на приписи Бюджетного Кодексу, ураховувати цільові критерії розвитку усієї системи вищої освіти та конкретного закладу, його унікальність, його цінність для національної економіки, для регіонального та галузевого ринків праці. Застосування Формули в частині фінансового забезпечення «захищених статей» взагалі не доцільний, оскільки вказаний процес повністю унормований і ґрунтується на приписах ст.55 Бюджетного Кодексу. Натомість застосування Формули доцільне в частині визначення обсягів додаткового (понаднормованого) фінансування на певні реалістичні потреби (зокрема, у частині матеріального заохочення науково-педагогічних працівників та студентів, закупівлі навчального обладнання, впровадження сучасних освітніх технологій тощо). І ця робота має проводитися із використанням чітких, зрозумілих, достовірних і науково обґрунтованих показників, які сформовані на основі врахування національних інтересів.

P.S. У цій статті відображено лише позицію автора. Висновки та фактичні твердження, наведені у цій статті, не відображають позиції державних органів, установ, організацій.

Освіта.ua
24.09.2020

Популярні блоги
Т. Єфімова: як і чому школа вбиває мотивацію в дітей Чому в школі досі знижують оцінки за відступи, неправильний запис і колір малюнка
О. Бобкова: участь в олімпіаді не має бути примусовою Життя і здоров’я дітей і вчителів є вищою цінністю, аніж результат у олімпіад
І. Лікарчук: олімпіади - традиція совкової освіти Жодним законом чи нормативним документом обов’язковість участі школи у олімпіадах не передбачена
О. Українець: ЗНО з літератури дійсно не потрібне Шкільна програма передбачає читання текстів і біографій, а не вивчення літератури, і це дві дуже різні речі
Коментарі
Аватар
Залишилось 2000 символів. «Правила» коментування
Ім’я: Заповніть, або авторизуйтесь
Код:
Код
Олександр
"Виходить, що у попередньому році один «бюджетник» у закладах А, Б і В коштував державі у 10 тисяч гривень (10 млн : 1000)." - доктор економічних наук міг би наводити реальні цифри, а не "А або Б"
Олексій
Виші потрібно закрити. Фінансування науки показало - розумні люди цій країні не потрібні...
Торба
Знову маніпуляції і казки дядька Захара. Є постанова КМУ - виконуй. Чи ти одні постанови визнаєш, а інші ні, казкописець
Роман
Для Торба: От Ви такий високофаховий юрист і скажіть нам, який документ має більшу юридичну силу: бюджетний кодекс чи постанова КМУ? Якщо постанова КМУ суперечить бюджетному кодексу, то хто що має виконувати?
Торба
Для Роман: Хронологія прийняття яка? Права рука не знає, що робить ліва?
Стас
Безумовно, Бюджетний кодекс має пріоритет. Ось пряма норма прикінцевих та перехідних положень БК: 46. Установити, що обсяг видатків державного бюджету на вищу освіту розподіляється між закладами вищої освіти на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри: кількість здобувачів вищої освіти за державним замовленням за рівнями вищої освіти, формами здобуття вищої освіти та спеціальностями і співвідношення вартості освітніх послуг; показники освітньої, наукової та міжнародної діяльності закладу вищої освіти. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17/ed20200828#Text А щодо посилань у статті на інші норми БК, то шановний автор забув, що термін "захищені станні" означає, що відповідні видатки бюджету не можуть бути зменшені після їх затвердження. Але вони не мають ніякого відношення до розподілу бюджетних видатків на наступний рік до їх затвердження.
Коментувати