Існує потреба в розширенні фінансової автономії закладів освіти (лібералізація бюджетного законодавства, підвищення ролі піклувальних рад, поступовий перехід на повну фінансову самостійність із власною бухгалтерією, розмежування функцій керівника, пов’язаних із фінансово-господарською й освітньою діяльністю, забезпечення прозорості та контрольованості надходження й використання благодійних коштів і грантів)
Із прийняттям нових Законів України «Про освіту» та «Про повну загальну середню освіту» система фінансового забезпечення закладів загальної середньої освіти суттєво змінюється. Насамперед це відбувається через законодавче запровадження так званої автономізації навчальних закладів, зокрема їхньої фінансової автономії.
Водночас максимальне розширення прав закладів загальної середньої освіти (ЗЗСО) державної і комунальної форми власності в частині використання коштів згідно із затвердженим кошторисом певною мірою обмежується чинним бюджетним законодавством і законодавством у сфері публічних закупівель, адже процедура фінансових витрат таких закладів суворо регламентується Бюджетним кодексом України, Законом України «Про публічні закупівлі» та низкою підзаконних актів. Тому керівники закладів мають чітко розуміти порядок витрачання коштів. Варто зазначити, що нормативно-правове регулювання системи фінансування ЗЗСО потребує подальшого вдосконалення для того, щоб фінансова автономія їхньої діяльності наповнилася не декларативним, а реальним змістом.
Стаття 53 Конституції України, яка гарантує право на освіту, визначає, що повна загальна середня освіта є обов’язковою, тобто кожен громадянин України зобов’язаний здобути її у відповідних навчальних закладах. Водночас Основний закон України, визначаючи обов’язковість здобуття громадянами повної загальної середньої освіти, зобов’язує державу забезпечити її доступність і безоплатність у державних і комунальних навчальних закладах та розвиток такої освіти. Тобто доступним, обов’язковим і безоплатним є здобуття повної загальної середньої освіти лише в державних і комунальних навчальних закладах.
У фінансовому плані забезпечення рівного доступу до здобуття повної загальної середньої освіти, як зазначено в статті 9 Закону України «Про повну загальну середню освіту», – це «фінансування відповідних закладів освіти з державного та місцевого бюджетів в обсязі, достатньому для виконання державних стандартів та ліцензійних умов».
Натомість за здобуття повної загальної середньої освіти в приватних закладах батьки мають сплачувати відповідні кошти. Розмір плати за таке навчання на нині не підпадає під державне регулювання відповідно до Закону України «Про ціни і ціноутворення», а отже, має визначатися на договірних засадах. І це зрозуміло, оскільки приватні заклади утворюються здебільшого у формі приватних підприємств або товариств з обмеженою відповідальністю, тобто як суб’єкти підприємницької діяльності, метою діяльності яких є отримання прибутку. Все це правильно, однак є одне «але».
У частині десятій статті 78 Закону України «Про освіту», яка набрала чинності з 1 січня 2019 року, з’явилася цікава правова новація, згідно з якою держава здійснює фінансування здобуття особою загальної середньої освіти у «приватному або корпоративному закладі освіти (заснованому кількома суб’єктами різних форм власності на засадах державно-приватного партнерства)», що має ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти «за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів». Такий заклад освіти отримує цільовий обсяг коштів «у розмірі фінансового нормативу (з урахуванням відповідних коригуючих коефіцієнтів) бюджетної забезпеченості одного учня, який здобуває повну загальну середню освіту, та в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».
Не торкаючись питання конституційності зазначеної норми щодо закладів приватної форми власності (оскільки відповідно до Конституції України фактично держава має фінансувати здобуття загальної середньої освіти лише в державних і комунальних закладах), слід розуміти, що розмір плати за навчання учнів у приватних і корпоративних закладах освіти має відповідати розміру відповідного фінансового нормативу бюджетної забезпеченості, тобто розміру фінансових затрат, які мають спрямовуватися на навчання одного учня в державному або комунальному закладі.
Зауважимо, що в частині другій статті 58 Закону України «Про повну загальну середню освіту», яка практично відтворює частину десяту статті 78 Закону України «Про освіту», вже сказано про затвердження Кабінетом Міністрів формули фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на одного учня.
У Постанові Кабінету Міністрів від 27 грудня 2017 року № 1088 «Про затвердження формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами» (формула – в редакції постанови від 19 лютого 2020 року № 114) йдеться тільки про приватні заклади – за термінологією, це учні групи VIII (що здобувають загальну середню освіту лише за денною формою навчання).
Не заглиблюючись у суть цієї формули, маємо відзначити, що в приватних ЗЗСО має оплачуватися вартість лише додаткових послуг понад фінансування відповідних закладів освіти з державного чи місцевого бюджетів в обсязі, достатньому для виконання державних стандартів та ліцензійних умов, як-от охорона, послуги з підвозу учнів, додаткове харчування, гуртки тощо.
Згідно зі статтею 58 Закону України «Про повну загальну середню освіту» «фінансування здобуття повної загальної середньої освіти здійснюється за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством».
При цьому здобуття повної загальної середньої освіти за рахунок коштів державного бюджету в комунальних закладах освіти здійснюється шляхом надання освітньої субвенції та інших трансфертів із державного бюджету місцевим бюджетам. Освітня субвенція, як відомо, спрямовується на оплату праці педагогічних працівників із відповідними нарахуваннями.
Кошти інших трансфертів із державного бюджету місцевим бюджетам на загальну середню освіту можуть спрямовуватися на підвищення кваліфікації педагогічних працівників, забезпечення учнів та педпрацівників підручниками (посібниками), навчальним обладнанням, засобами навчання та на інші цілі, визначені законодавством.
Як уже зазначалося, фінансування з державного бюджету здобуття повної загальної середньої освіти, зокрема в приватному чи корпоративному закладі, що має ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти, здійснюється на підставі фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на одного учня (з урахуванням відповідних коригуючих коефіцієнтів) у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Фінансовий норматив визначається за формулою, затвердженою Кабміном.
Варто також зазначити, що фінансування забезпечення (виготовлення, поширення, зберігання та доставки до засновників закладів освіти чи відповідного органу управління у сфері освіти) підручниками (посібниками), зокрема електронними, із навчальних предметів (інтегрованих курсів) відповідно до освітніх галузей, визначених державними стандартами, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету.
Відповідно до статті 31 Закону України «Про повну загальну середню освіту», ЗЗСО має самостійний баланс, розрахункові та інші рахунки у «фінансових установах і банках державного сектору» та може мати бланки, печатки й штампи зі своїм найменуванням і символікою. Ця норма стосується закладів незалежно від їхнього підпорядкування й форми власності.
Згідно зі статтею 41 зазначеного Закону, у разі утворення піклувальної ради закладу на неї покладаються завдання із залучення фінансових ресурсів, зокрема з додаткових джерел фінансування, що не заборонені законом, для забезпечення його діяльності з основних напрямів розвитку і здійснення контролю за використанням цих ресурсів.
За частиною другою статті 59 названого Закону, фінансування ЗЗСО здійснюється з державного та місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України.
Зазначений Закон передбачає можливість фінансування закладів також з інших джерел, а саме:
Отримані із зазначених джерел кошти використовуються закладами відповідно до затвердженого кошторису й установчих документів, зокрема для організації та забезпечення діяльності, та не можуть бути вилучені в дохід державного або місцевих бюджетів, крім випадків, передбачених законом. Більш того, одержання закладом загальної середньої освіти власних надходжень не є підставою для зменшення обсягу його бюджетного фінансування.
Водночас слід зважати на вимоги частини другої статті 79 Закону України «Про освіту», яка забороняє фінансування суб’єктів освітньої діяльності за рахунок коштів:
Статтею 59 Закону України «Про повну загальну середню освіту» встановлено, що заклади провадять фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, цього Закону, Закону України «Про освіту» та інших нормативно-правових актів. Законом запроваджується термін «фінансова автономія закладів загальної середньої освіти» в частині використання бюджетних коштів, під яким розуміють право таких закладів самостійно здійснювати витрати зазначених коштів у межах затверджених кошторисами обсягів, зокрема на:
Фінансово-господарська діяльність ЗЗСО здійснюється на основі кошторису, що затверджується засновником з урахуванням пропозицій закладу.
Згідно зі статтею 2 Бюджетного кодексу України, кошторис – основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.
Державні, комунальні ЗЗСО можуть надавати платні освітні та інші послуги, перелік яких затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 796 «Про затвердження Переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами освіти, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної форми власності».
Керівник державного, комунального ЗЗСО визначає перелік платних освітніх та інших послуг, що надаються закладом, із зазначенням часу, місця, способу та порядку надання кожної з послуг, їхньої вартості та особи, відповідальної за надання їх.
Слід зауважити, що державні і комунальні ЗЗСО не можуть надавати (повністю або частково) платні освітні послуги для досягнення їхніми учнями результатів навчання (компетентностей), визначених державними стандартами. Крім того, у державних і комунальних закладах освіти під час освітнього процесу, що забезпечує досягнення результатів навчання, передбачених освітньою програмою закладу освіти, не можуть проводити платні заходи чи надавати платні послуги. Важливо також пам’ятати, що в закладі загальної середньої освіти учні та їхні батьки можуть отримувати платні освітні й інші послуги виключно на добровільних засадах.
Як уже було зазначено, одним із джерел фінансування закладів загальної середньої освіти є благодійна допомога, яка надається відповідно до законодавства. Засади провадження такої діяльності регулює Закон України «Про благодійну діяльність та благодійні організації».
У разі, коли благодійні організації фактично утворюються при ЗЗСО, тобто благодійниками виступають лише батьки учнів і дохід такої організації формується із зазначених благодійних внесків, варто зважати на норму частини третьої статті 16 зазначеного Закону, яка передбачає можливість використання благодійною організацією до 20 % отриманих у поточному році доходів на власні адміністративні витрати (зарплата працівників, оренда й утримання офісного приміщення тощо). Тобто фактично 20 % коштів, отриманих від батьків, можуть не доходити до навчального закладу.
У цьому контексті більш прийнятною формою надання благодійної допомоги з боку батьків може бути відкриття окремого рахунку відповідного закладу освіти в органі Державної казначейської служби, куди й мають спрямовуватися відповідні кошти шляхом перерахування їх батьками учнів або уповноваженими ними особами.
Це стосується насамперед ЗЗСО, обслуговування бухгалтерською службою яких згідно з пунктом 2 Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 2011 року № 59, здійснюється централізовано через відповідні органи управління освітою. У такому разі використання коштів буде прозорим, оскільки законність надходження і використання їх контролюватиметься відповідними державними органами.
Водночас закладам освіти, що мають власну бухгалтерську службу й отримують благодійну допомогу через благодійні організації виключно за рахунок коштів батьків учнів, доцільно відмовитися від перерахування благодійниками (батьками) коштів на рахунки таких організацій із спрямуванням їх безпосередньо на рахунок закладу, відкритий у відповідному органі Державної казначейської служби.
Крім того, варто було б законодавчо запровадити граничні розміри благодійних внесків батьками учнів, зважаючи на прожитковий мінімум, для того, щоб унеможливити латентне платне навчання (фактично оплату навчання батьками своїх дітей в деяких ЗЗСО державної або комунальної форми власності).
Також в умовах подальшого розширення моделі «фінансової автономії» закладів загальної середньої освіти стає очевидним, що потрібно поступово відмовлятися від централізованих бухгалтерій. При цьому, можливо, доцільно було б покласти відповідальність за ведення фінансово-господарської діяльності закладу на окремо визначену службову особу ЗЗСО з вищою економічною, фінансовою або юридичною освітою, щоб вивільнити керівника закладу від виконання невластивих функцій, пов’язаних, зокрема, із проведенням публічних закупівель, надавши можливість йому зосередитися виключно на освітньому процесі. Однак ці питання потребують додаткового вивчення та законодавчого врегулювання.
Відповідно до Бюджетного кодексу України державні і комунальні заклади освіти є бюджетними установами (бюджетні установи, за визначенням Кодексу, – це органи державної влади, місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету, і є неприбутковими), а всі кошти, які вони отримують понад прямих бюджетних видатків, є так званими власними коштами.
Згідно зі статтею 2 зазначеного Кодексу, власні надходження бюджетних установ – надходження, отримані в установленому порядку бюджетними установами: плата за надання послуг, виконання робіт і цільових заходів, гранти, дарунки та благодійні внески, а також надходження від реалізації в установленому порядку продукції чи майна та іншої діяльності.
Кодекс визначає, що «власні надходження бюджетних установ вважаються доходами відповідного бюджету». Відповідно витрачання їх має здійснюватися за процедурами цього Кодексу. Статтею 13 Бюджетного кодексу України встановлено, що власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і «включаються до спеціального фонду бюджету».
Власні надходження бюджетних установ поділяють на такі групи:
У складі першої групи виділяють такі підгрупи:
У складі другої групи виділяють такі підгрупи:
Власні надходження бюджетних установ використовують на:
Платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету. Важливо пам’ятати, що бюджетним законодавством заборонено створення позабюджетних фондів бюджетними установами.
Відповідно до статті 89 Бюджетного кодексу України «фінансування діяльності закладів загальної середньої освіти (початкових шкіл, гімназій і ліцеїв) здійснюється з бюджетів сіл, селищ та міст».
Згідно зі статтею 1032 освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників у таких типах закладів освіти:
Щороку в Законі «Про Державний бюджет України» затверджуються обсяги освітньої субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і бюджетів місцевого самоврядування.
Як уже зазначалося, освітня субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється МОН та затверджується Кабінетом Міністрів і має враховувати, зокрема, такі параметри:
Згідно зі статтею 1036 Бюджетного кодексу України додаткова дотація на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти спрямовується на видатки закладів освіти, визначених у частині першій статті 1032 цього Кодексу (крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників закладів освіти в частині здобуття повної загальної середньої освіти).
Додаткова дотація на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти розподіляється між обласними бюджетами з урахуванням таких параметрів:
Розподіл додаткової дотації на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти здійснюється в таких пропорціях:
Розподіл додаткової дотації на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти здійснюється між місцевими бюджетами у порядку, визначеному обласними державними адміністраціями, за погодженням із Кабінетом Міністрів України та затверджується рішенням про обласний бюджет.
Використання коштів закладом загальної середньої освіти державної та комунальної форми власності прямого бюджетного фінансування і «зароблених», тобто власних, надходжень здійснюються за єдиними правилами, оскільки ці кошти з моменту зарахування їх на відповідні рахунки закладу є бюджетними. А отже, і відповідальність за незаконність використання їх має також «бюджетну» природу.
Стаття 116 Бюджетного кодексу України визначає, які самі дії є порушенням бюджетного законодавства, а в статті 121 зазначеного Кодексу йдеться про те, що посадові особи, із вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом. При цьому уточнюється, що порушення бюджетного законодавства, вчинене одержувачем бюджетних коштів (це стосується закладу освіти), може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законами України його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь.
Відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначена статтею 16412 Кодексу України про адміністративні правопорушення й передбачає загальну відповідальність за порушення бюджетного законодавства, зокрема у сфері закупівель. У статті 210 Кримінального кодексу України йдеться про відповідальність службових осіб за нецільове використання бюджетних коштів, санкція якої містить штрафи в значних розмірах, обмеження волі (виправні роботи) та заборону на зайняття певних посад або певні види діяльності.
Слід також пам’ятати про можливі заходи впливу, які можуть бути застосовані відповідними контролюючими органами згідно зі статтями 117 і 118 Бюджетного кодексу України.
Насамкінець слід зазначити, що подальше вдосконалення законодавства у сфері фінансування загальної середньої освіти має бути сфокусовано на формуванні правових засад розширення фінансової автономії ЗЗСО державної і комунальної форми власності насамперед через лібералізацію бюджетного законодавства і законодавства у сфері публічних закупівель, підвищенні ролі й значення піклувальних рад шкіл у процесі проведення відповідних закупівель, поступового переходу на повну фінансову самостійність таких закладів із власною бухгалтерією та за умови законодавчого розмежування функцій керівника, пов’язаних із провадженням закладом фінансово-господарської діяльності й освітнього процесу, забезпеченні прозорості та контрольованості надходження й використання коштів з інших джерел, зокрема благодійних коштів та грантів.
Ольга Кондик, директор Спеціалізованої загальноосвітньої школи № 316 з поглибленим вивченням української мови Дарницького району м. Києва.
За матеріалами: Освіта.ua
Дата публікації: 15.02.2021