Органи самоорганізації населення: зарубіжний досвід. Реферат

У рефераті подано відомості про органи самоорганізації населення у сполученому королівстві Великобританії та Північній Ірландії

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Демократичні процеси в сучасній Україні відбуваються на рівні органів державної влади та органів місцевого самоврядування, не залишається поза ними і більшість інститутів громадянського суспільства, в тому числі органи самоорганізації населення.

За роки існування України як незалежної держави було напрацьовано істотний демократичний досвід, який доцільно використовувати для вдосконалення правового регулювання цих органів.

Але водночас уявляється прийнятним і вивчення з метою подальшого використання зарубіжного досвіду, в першу чергу досвіду держав із розвиненим громадянським суспільством. Одною з таких держав є Сполучене Королівство Великобританії і Північної Ірландії (далі – Сполучене Королівство).

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми і на які спирається автор, виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується стаття. Наскільки відомо автору, серед публікацій фахівців з державного управління та правознавства, які займаються проблемою органів самоорганізації населення в Україні, дослідження досвіду Сполученого Королівства у цій сфері відсутні.

Тому метою статті є розглянути основні положення правового статусу та організації діяльності у Сполученому Королівстві інститутів, аналогічних органам самоорганізації населення в Україні. При написанні статті використовувались нормативно-правові акти та доктринальні дослідження С. Гарднера, Д. Пеннера, Х. Пікарди, О. Тюдора, Д. Хейтона та деяких інших науковців.

У Сполученому Королівстві немає інститутів, які поєднували б у собі усі ознаки органів самоорганізації населення, а саме:

• наявність організаційної єдності та наявність ініціативи створення, що виходить не від органу публічної влади;
• приватна природа;
• самостійне управління своїми справами;
• основною метою створення та діяльності інституту не є отримання прибутку;
• територія діяльності – вони можуть діяти у межах населеного пункту або його частини, коли границі цієї території не збігаються з границями діяльності будь-якого органу місцевого самоврядування;
• відсутність ієрархічної структури;
• особливий порядок заснування та реєстрації;
• відсутність інституту членства;
• належність до системи місцевого самоврядування та, як наслідок, можливість виконувати деякі повноваження місцевих рад у разі, якщо ці повноваження будуть їм делеговані.

Враховуючи, що перші чотири ознаки притаманні не лише органам самоорганізації населення, але й іншим інститутам добровільного неприбуткового (третього) сектору, пошук предмета дослідження у Сполученому Королівстві проводився тільки з-поміж інститутів цього сектору.

При визначенні, які саме інститути добровільного неприбуткового сектору у Сполученому Королівстві є найбільш подібними до органів самоорганізації населення, автор керувалася такими міркуваннями:

• інститути повинні створюватися в рамках територіальної самоорганізації населення (самоорганізація населення англомовними (як і українськими) вченими також розглядається як територіальна самоорганізація та самоорганізація за інтересами);
• інститути повинні бути подібними до органів самоорганізації населення за повноваженнями.

Аналіз власних повноважень органів самоорганізації населення дозволяє поділити їх на дві великі групи:

• повноваження, які стосуються активізації участі населення у роботі інститутів публічної влади;
• повноваження, які стосуються покращання міського середовища (як зовнішнього, так і внутрішнього).

Виходячи з цього, найбільш подібними до органів самоорганізації населення інститутами у Сполученому Королівстві є центри розвитку місцевих співтовариств (community centres). У більшості випадків засновники реєструють такі центри як благодійницькі установи.

Замість нормативного визначення терміну "благодійництво" у Сполученому Королівстві використовуються доктринальні положення найбільш авторитетного підручнику з благодійницького права О.Тюдора. Відповідно до нього, "хоча єдиної дефініції благодійництва не існує, загальноприйнятим є той факт, що благодійницький інститут повинен відповідати трьом вимогам. По-перше, мета інституту повинна носити благодійницький характер... По-друге, інститут повинен функціонувати на користь суспільства, і, по-третє, він повинен бути виключно благодійницьким" [1, р. 2].

Проте, така дефініція уявляється дещо тавтологічною – адже автор стверджує, що благодійницьким інститутом є інститут, мета діяльності якого має благодійницький характер, та який здійснює виключно благодійницьку діяльність. Тому більш прийнятною уявляється позиція державного регулятору благодійницької діяльності – Комісії з питань благодійництва в Англії та Уельсі, яка розглядає питання про реєстрацію інституту благодійницьким при наявності двох ознак:

• суспільна корисність;
• альтруїзм.

Під альтруїзмом мається на увазі те, що благодійницькі інститути не займаються розподілом прибутку між засновниками, бенефіціарами та / або іншими пов’язаними особами.

Характеристика суспільної корисності, як правило, надається дослідниками із залученням великої кількості правових норм, істотну частину яких становлять положення судових прецедентів. Також слід зазначити, що не усі види діяльності, які є суспільно-корисними, водночас визнаються благодійницькими. Однак, кожен з видів благодійницької діяльності є водночас суспільно-корисним.

Найбільш старою із чинних правових норм, що містить перелік суспільно-корисних видів діяльності, які вважаються благодійницькими, є преамбула до Статуту про благодійницькі цілі 1601 року (Статут Єлизавети І). Відповідно до цієї преамбули, благодійницькими є:

• допомога хворим, безпомічним та бідним;
• утримання хворих та покалічених солдат та моряків;
• утримання безоплатних шкіл;
• ремонт мостів, портів, церков, доріг;
• надання освіти сиротам;
• допомога або утримання виправних установ тощо [2, р. 8-9].

У 1891 році у тексті судового прецеденту було закріплено, що мета діяльності інституту є благодійницькою, якщо вона має відношення або до допомоги бідним, або до розвитку освіти, або до розвитку релігії, або до інших цілей, які є суспільно-корисними для співтовариства, але не підпадають під жодну з перерахованих категорій" [3, р. 432]. Таким чином, була запроваджена перша класифікація видів благодійницької діяльності, яка використовувалася до прийняття Парламентом Сполученого Королівства Акту "Про благодійництво" у 2006 році.

Отже, на сучасному етапі благодійницькі інститути реєструє Комісія з питань благодійництва в Англії та Уельсі (рішення може бути оскаржено в судовому порядку), водночас перевіряючи:

• чи є мета їхньої діяльності суспільно-корисною;
• чи є мета їхньої діяльності благодійницькою відповідно до чинного законодавства.

Для законодавства та судової практики Сполученого Королівства з питань благодійництва є характерними часті зміни, і тому кожному інституту приділяється істотна увага. Мета діяльності, яка протягом сторіч не вважалась благодійницькою, може бути визнана такою, або навпаки, – перестати вважатися благодійницькою з огляду на зміну соціальних та економічних обставин. Якщо таке питання у судовому порядку ще ніколи не розглядалося, використовують судження за аналогією – у випадку, якщо таку аналогію можна провести із іншими цілями, які визнавались благодійницькими раніше.

Організаційно-правова форма центрів розвитку місцевих співтовариств може належати до:

• інкорпорованих організаційно-правових форм;
• неінкорпорованих організаційно-правових форм.

Англомовні вчені пояснюють різницю між цими формами так: "інкорпорована організація... існує незалежно від осіб, які є її членами. Таким чином, хоча вона і діє тільки через своїх членів, інкорпорована організація сама несе права та обов’язки" [4, р. 26-27]. Тобто, інкорпорована організація, на відміну від неінкорпорованої, є юридичною особою, а, отже, має право виступати в цивільному обігу від власного імені.

Якщо засновник або засновники центру розвитку місцевих співтовариств вважають за потрібне зробити його інкорпорованим, вони можуть обрати одну з таких організаційно-правових форм:

• товариство з обмеженою відповідальністю;
• суспільно-корисне товариство (така можливість з’явилась, починаючи з 2003 року після прийняття Парламентом Сполученого Королівства Акту "Про кооперативи та суспільно-корисні товариства" [5]);
• благодійницька інкорпорована організація (така можливість з’явилась, починаючи з 2007 року після прийняття у 2006 року Парламентом Сполученого Королівства Акту "Про благодійництво").

Засновник або засновники центру розвитку місцевих співтовариств – неінкорпорованої структури – можуть обрати одну з таких організаційно-правових форм:

• траст;
• неінкорпорована асоціація.

Основними факторами, які впливають на обрання благодійницьким інститутом організаційно-правової форми, є: вид діяльності, яким буде займатися інститут, кількість засновників (один або декілька) та їхні погляди на управління інститутом, в першу чергу, чи мають засновники на приміті надійних осіб, яким хотіли б довірити довгострокове управління.

Якщо засновником є одна особа, та вона має такі кандидатури, як правило, обирається організаційно-правова форма трасту. Інші організаційно-правові форми використовуються, якщо засновників декілька та / або є бажання мати можливість через певний час, у разі необхідності, змінити керівний орган.

Найбільш розповсюдженою у Сполученому Королівстві організаційно-правовою формою центрів розвитку місцевих співтовариств є форма трасту. Це було та залишається настільки типовим, що у 1976 році незалежна комісія Національної ради соціальних послуг запропонувала Уряду Сполученого Королівства заохочувати створення "сусідських трастів", – трастів, які б мали право займатися будь-яким видом діяльності, що належить до благодійницьких, надаючи членам територіального мікроколективу послуги у різнорідних сферах.

Створити сусідські трасти вони пропонували, об’єднавши усі невеликі трасти, які займались наданням різнорідних благодійницьких послуг членам відповідних територіальних мікроколективів. Особлива увага зверталася на те, що територія діяльності сусідських трастів не повинна бути надто великою, та на те, щоб забезпечити незалежність сусідських трастів від органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Проте, не виключалась можливість залучення представників цих органів до числа довірчих власників сусідських трастів [6, р. 91-92]. Однак, цю пропозицію Національної ради соціальних послуг в цілому так і не було реалізовано.

У Сполученому Королівстві на сучасному етапі не існує нормативного визначення трасту – адже "в англійському праві багато концепцій (в тому числі, концепція трастів) розвивалися суддями, а не встановлювалися актами Парламенту, в результаті чого не існує єдиної, повністю офіційної дефініції" [7, р. 1]. Не існує і єдності у думках дослідників щодо доктринального визначення.

Як правило, дефініції є досить лаконічними, наприклад:

• "траст виникає із власності, яка передається власником одному чи декільком довірчим власникам в управління у благодійницьких цілях чи на користь бенефіціарів" [8, р. 1];
• "траст – це ситуація, у якій власність передається особі (довірчому власнику), яка внаслідок законодавчо покладених на неї обов’язків, в тому числі майнового характеру, управляє нею у вказаний засновником спосіб, не беручи до уваги особисті інтереси" [7, р. 2].

Але ці визначення не містять усіх необхідних ознак трасту, а тільки ті, які той чи інший дослідник вважає найбільш істотними. З огляду на це, автори "Принципів Європейського трастового права" пішли іншим шляхом, та замість визначення трасту у першій статті документу навели основні характеристики цього інституту:

• "1. У трасті особа, яку іменують "довірчий власник", тримає на праві власності відокремлено від власного майна фонди трасту та розпоряджується ними або на користь іншої особи (бенефіціару), або для виконання певної мети.
• 2. У траст може бути більше, ніж один довірчий власник, та більше, ніж один бенефіціар. Довірчий власник може бути одним з бенефіціарів.
• 3. Відокремлений статус фондів трасту тягне за собою їхній імунітет (недоторканість) від претензій подружжя довірчого власника, спадкоємців та кредиторів.
• 4. Бенефіціар має право контролювати дії довірчого власника та виступати у суді проти третіх сторін, які внаслідок помилки отримали частину фондів трасту" [9, р. 203].

Отже, основними фігурами у трасті є:

• засновник трасту. Він може заснувати траст протягом свого життя, або у заповіті, надавши розпорядження відносно усіх необхідних положень. Якщо траст засновано особою протягом життя, вона може водночас сама бути як довірчим власником ("перекласти майно із своєї правої руки до своєї лівої руки" [10, р. 129]), так і бенефіціаром цього трасту;
• довірчі власники трасту – особи, які через раду довірчих власників управляють фондами трасту;
• бенефіціар. Бенефіціаром може бути фізична або юридична особа. Але "багато трастів не мають бенефіціарів взагалі. Замість того траст може підтримувати досягнення певної мети (наприклад, у Сполученому Королівстві існує траст, метою діяльності якого є визначення, чи п’єси, автором яких вважається Шекспір, є насправді роботами Бейкону. Ще одним прикладом є траст, заснований для відкриття та обслуговування притулку для собак)" [7, р. 6]. Такі трасти іменують цільовими трастами. Центри розвитку місцевих співтовариств засновують саме як цільові трасти.

Основним документом трасту є акт про заснування довірчої власності (він також може іменуватися декларацією трасту), який викладається окремо або як складова частина заповіту.

Для створення трасту засновнику необхідно в декларації призначити членів основного органу управління трасту – ради довірчих власників, та надати їй досить чіткі вказівки.

Як правило, щоб траст відбувся, необхідними є:

• "чіткість наміру – чи дійсно засновник хоче або хотів утворити траст;
• чіткість предмету – яку саме власність засновник хотів передати до трасту;
• чіткість об’єктів трасту – тобто, кого засновник розглядає як бенефіціарів трасту, або якою є мета створення трасту" [3, р. 163].

Траст вважається заснованим з моменту переходу права власності на фонди трасту до довірчих власників.

На думку численних спеціалістів з трастового права, благодійницькі трасти не є трастами у їхньому традиційному розумінні. Це обумовлюється тим, що протягом століть регулювання діяльності благодійницьких установ належало до компетенції церкви [6, р. 7].

На сучасному етапі реєстрація центрів розвитку місцевих співтовариств як благодійницьких інститутів та обрання при їхньому створенні організаційно-правової форми трасту дозволяє скористатися численними перевагами.

Переваги, які надаються благодійницьким трастам, можна поділити на три групи:

• переваги, які мають усі благодійницькі інститути, в тому числі благодійницькі трасти;
• переваги, які благодійницькі трасти мають тому, що вони є трастами;
• переваги, які благодійницькі трасти мають у порівнянні із іншими видами трастів.

1) До переваг, які мають усі благодійницькі інститути, в тому числі благодійницькі трасти, належать:

• існування спеціальних положень, які стосуються нагляду за тим, щоб благодійницькі інститути не порушували законодавство; це належить до компетенції Комісії з питань благодійництва в Англії та Уельсі. Крім того, одним з повноважень Комісії (з огляду на відсутність у благодійницького трасту конкретного бенефіціара) є притягувати до судової відповідальності тих довірчих власників, які неналежним чином виконують свої обов’язки;
• численні податкові пільги.

Найбільш істотними серед податкових пільг, які надаються благодійницьким інститутам чинним законодавством, є наступні:

• благодійницькі інститути звільняються від сплати податку на прибуток, податку на збільшення ринкової вартості капіталу, податку на корпорацію, податку на спадщину та гербового збору;
• благодійницькі інститути, які займаються торгівельною діяльністю, звільняються від сплати податку на дохід від такої діяльності (у Сполученому Королівстві він стягується окремо від податку на прибуток) у разі, якщо метою діяльності благодійницького інституту є здійснення торгівельної діяльності, або якщо основна діяльність благодійницького інституту тісно пов’язана із торгівельною діяльністю;
• благодійницькі інститути можуть отримати 80% знижки на сплату місцевого податку на землю, яка знаходиться в їхній власності. Місцеві ради можуть відшкодувати інші 20% за своєю ініціативою;
• крім того, ті особи, які передають майно до благодійницьких інститутів, звільняються від сплати податку на прибуток, податку на збільшення капіталу та податку на спадщину;
• благодійницькі інститути не звільняються від податку на додану вартість повністю, але мають деякі пільги – наприклад, придбання предметів допомоги для фізично неповноцінних осіб оподатковується за нульовою ставкою.

Деякі дослідники, крім того, вважають, що інститутам із благодійницьким статусом легше займатися фандрайзингом тому, що деякі особи надають гранти тільки зареєстрованим благодійницьким установам. До недоліків наявності благодійницького статусу вони відносять:

• наявність численних обмежень стосовно того, якими видами діяльності не може займатися благодійницький інститут (наприклад, у сфері політичної та торгівельної діяльності);
• прозорість та відкритість для публічного контролю;
• необхідність узгоджувати установчий документ інституту з Комісією з питань благодійництва в Англії та Уельсі [11].

2) Переваги, які благодійницькі трасти мають тому, що вони є трастами:

• можливість швидко та з мінімальними затратами заснувати траст;
• дешеве управління трастом;
• легкість внесення змін та доповнень до декларації трасту;
• можливість вдаватися до фандрайзінгу та позичати кошти для виконання мети, встановленої при створенні трасту.

Однак, організаційно-правова форма трасту не позбавлена певних недоліків:

• управління трастами не є дуже демократичним, адже рішення приймають виключно довірчі власники;
• довірчі власники несуть відповідальність за свої дії з управління трастом усім своїм майном;
• передача власності новим довірчим власникам може бути утрудненою [11].

3) До переваг благодійницьких трастів у порівнянні із іншими видами трастів належать такі:

• благодійницькі трасти можуть взагалі не мати бенефіціарів або чітко визначеної мети діяльності. Незважаючи на це, вони розглядаються як цільові трасти;
• благодійницькі трасти можуть утворюватися на невизначений строк (для звичайних трастів це заборонено);
• існування доктрини cy-près.

Доктрина cy-près (у перекладі з французького "cy-près" означає "близько до цього") означає, що Комісія з питань благодійництва в Англії та Уельсі або суд у разі, якщо у заповіті міститься розпорядження передати частину майна померлого благодійницькому інституту, але цей інститут вже не існує або ніколи не існував (сталася помилка), визначають, чи простежується у змісті заповіту чітко визначений загальний благодійницький намір.

Якщо так, то вони визначають, яка благодійницька мета є найближчою до мети, яку хотів досягти померлий, та передають майно та/або кошти благодійницькому інституту, який вже існує та вже функціонує у цій сфері. Тобто, вони діють настільки близько до бажання засновника довірчої власності, наскільки це є можливим.

Висновки. У Сполученому Королівстві відсутні інститути, які були б повністю аналогічними органам самоорганізації населення в Україні. Однак, порівняння основних ознак органів самоорганізації населення із ознакам інститутів добровільного неприбуткового (третього) сектору Сполученого Королівства надає підстав стверджувати, що найбільш подібними до органів самоорганізації населення є центри розвитку місцевих співтовариств.

Засновники центрів місцевих співтовариств, як правило, реєструють центр як благодійницьких інститут та обирають організаційно-правову форму трасту для отримання численних пільг і переваг, що надаються чинним законодавством.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку вбачаються у необхідності розроблення детальних пропозицій для внесення у національне законодавство таких змін, які б стимулювали активізацію функціонування існуючих та створення нових органів самоорганізації населення.

Література

1. Tudor O. D. Tudor on charities (Charities) / 9th ed. by J. Warburton assisted by D. Morris. – London: Sweet & Maxwell, 2003. – 655р.
2. Picarda H. The law relating to receivers, managers and administrators / 3rd ed. - London: Butterworths, 2000. – 663р.
3. Penner J. E. The Law of trusts / 5th ed. - Oxford: Oxford University Press, 2006. – 478 p.
4. Phillips A., Smith K. Charitable Status. A practical handbook. – London: Inter-Action Inprint, 1980. – 83р.
5. Co-operatives and Community Benefit Societies Act 2003 // Глобальна мережа Інтернет. – http://www. opsi. gov. uk/acts/acts2003/20030015. htm.
6. Charity law and voluntary organizations: report of an independent committee of inquiry set up by the National Council of Social Service, under the chairmanship of Lord Goodman, to examine the effect of charity law and practice on voluntary organizations. – London: Bedford Square Press, 1976. – 150р.
7. Gardner S. An introduction to the law of trusts / 2nd ed. – Oxford: Oxford University Press, 2003. – 296 p.
8. Hayton D. J., Mitchell С. Commentary and cases on the law of trusts and equitable remedies / 12th ed. – London: Sweet & Maxwell, 2005. – 985 p.
9. Principles of European Trust Law // Hayton D. J. The law of trusts / 4th ed. – London: Sweet & Maxwell, 2003. – Р. 203-207.
10. Hayton D. J. The law of trusts / 4th ed. – London: Sweet & Maxwell, 2003. – 215p.
11. Lessons for the Trustees. Lesson #2 // Глобальна мережа Інтернет. – http://savo-elearning. org/lessons. php.

Дата публікації: 24.04.2011