Поняття, фактори формування та механізми реалізації державної служби. Реферат

Ідея перегляду в базовому законі принципів державної служби висловлюється в офіційних документах протягом останніх восьми років [1; 2; 3]. В умовах підготовки нової редакції закону про державну службу цей факт, в свою чергу, актуалізує науковий інтерес до концептуального осмислення феномену принципів державної служби. Мета даної публікації полягає в розробці поняття "принципи державної служби", в визначенні факторів, що впливають на їх формування, і механізмів реалізації цих принципів.

Дослідження принципів державної служби неодноразово ставало предметом спеціальних наукових досліджень [4 – 11]. Цьому питанню приділяли увагу такі вітчизняні науковці, як В. Б. Авер’янов, Ю. П. Битяк, С. Д. Дубенко, І. Е. Данільєва, Г. І. Леліков, Н. Р. Нижник, О. Ю. Оболенський, І. Н. Пахомов, О. В. Петришин та інші.

На сьогоднішній день загальновизнаним є те, що принципи слід розглядати як критерії вирішення колізій у законодавстві, а також як орієнтири розвитку законодавства про державну службу. В той же час у сучасній літературі не склалося єдиного загальновизнаного канону навіть щодо розуміння самого терміну "принцип державної служби".

З метою визначення дефініції "принципи державної служби", перш за все розглянемо значення складових елементів цього терміну. Термін "державна служба" вживається в сучасній науковій літературі в декількох значеннях. Наприклад, державна служба як:

професійна діяльність щодо виконання завдань і функцій держави;
державно-правовий і соціальний інститут (система інститутів);
публічно-правові відносини між державою і службовцем, які спрямовані на досягнення цілей держави [16, с. 33-35].

Така багатозначність ключового терміну теорії державної служби безумовно призводить до певних труднощів і непорозумінь. Так, на думку відомого адміністративіста професора В. М. Манохіна, розбіжності у визначенні поняття "державна служба" мають своїм наслідком і різне розуміння переліку і змісту принципів державної служби.

Одним з варіантів виходу з такої ситуації може бути прийняття найбільш поширеної версії значення терміну. Вітчизняним законодавством було закріплено розуміння державної служби як "професійної діяльності" [17]. Такій підхід використовується в переважній більшості вітчизняних робіт з теорії державної служби. У даній публікації ми також не будемо відступати від цієї традиції.

Інший ключовий термін нашого словосполучення – це принцип (principium). У перекладі з латинської слово "принцип" означає "початок, походження, першопричина, першоджерело, основа". Аналіз дефініцій тлумачних і енциклопедичних словників [12–15] показує, що серед різних значень слова "принцип" найбільш відповідними до нашого випадку є два: принцип як основна особливість організації і функціонування чого-небудь і принцип як керівне правило поведінки кого-небудь.

Таким чином, з суто семантичної точки зору термін "принципи державної служби" може мати два значення. По-перше, особливості організації та здійснення діяльності осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. По-друге, правила поведінки посадових осіб органів державної влади при виконанні ними своїх обов'язків щодо практичного здійснення завдань і функцій держави. Між тім, в тезаурусі окремих галузей науки терміни можуть використовуватись також і в інших значеннях, таких що відрізняються від загальнопоширеного розуміння слів та словосполучень.

Фахівці з теорії державного управління використовують різні варіанти визначення терміну "принципи державної служби":

закономірності, відносини і взаємозв'язки, що пізнані й виражені у вигляді наукового положення, які закріплені законодавством і застосовуються в теоретичній і практичній діяльності [18, c. 137];
основні ідеї, установки, що відображають об'єктивні закономірності й визначають напрямки реалізації компетенції державних органів, їхніх завдань і функцій, а також повноваження державних службовців [19, с. 198; 20, с. 55; 21, с. 162; 22, с. 25];
вимоги до організації державної служби, до статусу державних службовців;
ідеї, положення (або цінності), відповідно до яких будується і функціонує державна служба [16, с. 195].

За авторськими оцінками, основними найбільш поширеними з вищеназваних підходів до розуміння терміну "принципи державної служби" є два. По-перше, принципи як вимоги до організації і функціонування державної служби. По-друге, принципи як об'єктивні закономірності, відносини і взаємозв'язки, що виявляються при організації і функціонуванні державної служби.

Слід зазначити, що в літературі (при розгляді поняття принципи державного управління) представлена критика першого підходу з боку прихильників другого. В аргументації критиків акцентується увага на тому, що вибір переліку принципів провадиться прихильниками першого підходу досить довільно. Тим самим, на думку критиків, ігноруються системні взаємозв'язки принципів, їхня об'єктивна природа.

На нашу думку, слабкими сторонами другого варіанту підходу (принципи як закономірності) є:

по-перше, відсутність переконливих доказів об’єктивної природи принципів державної служби як закономірностей, тобто таких зв’язків, що існують незалежно від суб’єктивного впливу учасників процесу і неминуче відтворюються в часі [33, c. 195];
по-друге, вказівки з боку прихильників цієї парадигми про необхідність для забезпечення реалізації принципів державної служби запровадження спеціальних механізмів (правових, етичних тощо) в той час, як відомо, що дія закономірностей як об’єктивних явищ проявляється незалежно від нашої участі;
по-третє, визначення з боку прихильників цієї парадигми великої кількості суб’єктивних факторів що визначають форму і зміст принципів державної служби (розвиток політичної культури, міжнародне законодавство, напрямки суспільних реформ тощо), що не є типовим атрибутом об’єктивних закономірностей.

Крім того, не на користь другого підходу, напевно, говорять приклади аналізу об'єктивних законів системи державної служби, де закони зовсім не ототожнюються з принципами державної служби. Виходячи з вищевикладеного, автори схиляються до першої точки зору і розглядають принципи державної служби як вимоги до організації і здійснення професійної діяльності державних службовців.

Якщо розглядати принципи як вимоги, то безумовно одразу виникає питання: до чого мають висуватись ці вимоги, до яких саме відносин. Відповідно до визначеної дефініції "державної служби", вимоги мають адресуватись до організації і функціонування державної служби. Але з цього приводу в літературі наводяться також інші судження. Предметом принципів державної служби називають:

"державну службу в цілому, її організацію і статус державного службовця";
"сутність державної служби, її найбільш важливі риси" [19, з 201];
модель державної служби; усі сторони діяльності державних службовців.

Для ясного розуміння предмету принципів державної служби слід спиратися на системні уявлення про відносини, які виникають в процесі організації та здійснення державної служби. Такий підхід дає підстави для опису предмету принципів державної служби. Мова йде, перш за все, про дві групи відносин:

По-перше, відносини між службовцями і державою в цілому, її органами (наприклад, з приводу управління державною службою, просування по службі, соціально-правового захисту службовців і т. п.).
По-друге, відносини між службовцями і громадянами, суспільством у цілому, інститутами громадянського суспільства (мас-медіа, політичні організації, церква, тощо).

Вимоги-принципи можуть висуватися як до сукупності відносин у цілому, так і до окремих категорій відносин. Так, за певних умов для суспільства може стати актуальним нормативне закріплення специфічного порядку взаємин держави з інститутом церкви. Звідси інтерес до закріплення у принципах, наприклад, вимоги світського або релігійного характеру державної служби. Крім того, принципи мають давати відповідь на питання про те, яка модель державної служби обрана в умовах конкретної країни: кар'єрна, позакар’єрна чи змішана.

В умовах перегляду переліку і змісту принципів державної служби досить актуальним є питання про те, які фактори слід враховувати при визначені адекватних принципів державної служби. В літературі згадується, як мінімум, про три групи таких чинників:

По-перше, зміст принципів державної служби обумовлюють принципи держави, державного управління, державного устрою..
По-друге, принципи державної служби формулюються відповідно до правового досвіду і рівня правової культури суспільства. [19, с. 202].
По-третє, на визначення принципів впливають політичні, соціально-економічні і культурні умови суспільства.

Звичайно, традиції і пануючі тенденції адміністративної теорії, рівень правової культури авторів нормативних та наукових текстів також здійснюють вплив на зміст і форму принципів державної служби.

Вітчизняна законотворча практика демонструє приклади періодичного використання різних термінів в якості принципів щодо одного і того ж предмету відносин. Так, вимога до об'єкта бути доступним для одержання громадянами інформації про нього формулюється в українському законодавстві, як мінімум, двома термінами - "принцип гласності" і "принцип відкритості". Слово "гласність" дістало широку популярність ще в СРСР у період Перебудови.

Вже в незалежній Україні гласність була названа законодавчим принципом діяльності місцевих державних адміністрацій, діяльності Служби безпеки України, формування державних соціальних стандартів, тощо. У середині цього десятиліття ту ж саму вимогу автори текстів законів вже стали позначати терміном "принцип відкритості". Наприклад, у законодавстві принцип відкритості було визначено одним із ключових принципів для діяльності Державної кримінально-виконавчої служби України, державних закупівель, державної регуляторної політики. Застосування терміну "відкритість", ймовірно, можна вважати результатом впливу європейської правової традиції. Зазначимо, що в одному з проектів нової редакції закону "Про державну службу" до переліку принципів державної служби пропонується включити "принцип прозорості" [35]. Це вже буде третій варіант для визначення тієї ж самої вимоги.

Наведений приклад дозволяє говорити про існування певних трендів щодо мови правотворчості. Такі тренди, імовірно, формуються під впливом публічної лексики перших осіб держави, текстів програмних політичних документів. Якщо моду на формулювання принципів задають перші особи держави, то стиль викладу принципів, на нашу думку, перебуває під впливом тексту основного закону – Конституції країни.

Далі наведемо декілька міркувань з приводу формування змісту принципів державної служби. Державна служба – це інструмент здійснення цілей і завдань держави. Для пошуку факторів, що впливають на вибір принципів державної служби, можна скористатися методом аналогії. Вибір конкретної моделі будь-якого інструменту залежить від існуючої пропозиції, наших ресурсів, умов, в яких будуть використовувати цей інструмент, і мети, для досягнення якої потрібен цей інструмент. Ситуація з державною службою в цьому сенсі нічим не відрізняється.

Мета, цілі державного управління, умови середовища організації і здійснення державної служби, а також ресурси держави – є факторами, які слід враховувати при виробленні адекватних вимог до інструменту реалізації цілей і завдань держави, яким є державна служба.

Так, не можна розраховувати на одержання професійного результату роботи державних службовців, якщо немає ресурсів (фінансових, ідеологічних, статусних) для залучення професіоналів на цю роботу. Говорячи про умови середовища державної служби, необхідно відзначити, що під умовами варто розуміти не тільки якісні характеристики стану суспільства. Умови середовища – це ще й об'єктивні закони і закономірності, притаманні адміністративному середовищу (наприклад, закони Паркінсона). Такі закономірності обов’язково слід враховувати при визначенні адекватних меті, умовам і ресурсам держави принципів державної служби.

Мета діяльності є вирішальним фактором, що визначає вибір форми інструменту, основних характеристик цього інструменту. Мета державної служби полягає у реалізації державних пріоритетів (цілей і задач держави) шляхом виконання посадових обов’язків в органах державної влади. Джерелом інформації про стратегічні (фундаментальні) цілі й завдання держави є положення Конституції. Вони дають відповіді на ключові запитання: в якому напрямку спрямовується суспільство, і яким чином має суспільство цього досягти. Оскільки цілі державної служби обумовлюються пріоритетами держави, основні вимоги до державної служби мають відповідати загальним вимогам до державної влади, до здійснення державного управління. Звідси можна виділити низку спільних принципів для державної служби і держави в цілому: демократизм, законність, верховенство права, забезпечення прав і свобод людини і громадянина тощо. В зв’язку з цім визначимо, що вже майже традиційним елементом класифікації принципів державної служби є група конституційних принципів [18, с. 137; 19, с. 203].

Древо цілей держави фундаментального рівня включає ще оперативні більш-менш довгострокові цілі. Наприклад, вирішення питання про вектор зовнішньоекономічної інтеграції або про вибір варіанту міжнародної системи безпеки. Зміна фундаментальних пріоритетів держави завжди має супроводжуватись корегуванням вимог щодо державної служби. Зміна ж оперативних цілей не завжди має наслідком редагування набору принципів. Критерієм тут виступає значущість питання саме для базових характеристик системи державного управління. Так, наприклад, пріоритет європейської інтеграції безумовно потребує адаптації вітчизняної системи державної служби до певних європейських стандартів цієї сфери, а, отже, і зміни набору принципів державної служби.

Що стосується реалізації на практиці принципів державної служби, то у літературі з цього приводу сформульовано декілька міркувань. Насамперед, вони стосуються системного характеру дії принципів, а також необхідності застосування низки механізмів реалізації принципів [16, c. 206; 18, c. 137]. Розглянемо ці тези докладніше.

Вважають, що природа дії принципів державної служби носить системний характер. Це означає, що дія різних принципів взаємозалежна. Не можна розкрити зміст і потенціал будь-якого принципу без урахування всієї сукупності його системних зв'язків. Збій в дії одного принципу негативно позначається на реалізації інших. Наприклад, принцип професіоналізму державної служби не буде реалізований повною мірою при порушенні принципів законності й стабільності.

Реалізація принципу стабільності професійної діяльності державних службовців забезпечує збереження, накопичення і передачу інституціональної пам’яті, професійного досвіду. В свою чергу реалізація принципу законності забезпечує учасників процесу відносно стабільними, загальновідомими й обов'язковими для всіх сторін "правилами гри". Існування цих правил забезпечує впевненість у перспективі професійної кар’єри. Таким чином, реалізація принципів законності й стабільності закладають підґрунтя для забезпечення втілення на практиці принципу професіоналізму.

Для реалізації будь-якого принципу на практиці недостатньо обмежитись включенням цього принципу до відповідної статті закону або програмного документу. Для цього потрібно застосування певного механізму. В літературі одні автори вказують на необхідність цілої системи механізмів (правового, соціально-економічного, політичного й організаційного механізмів) [16, c. 206; 18, c. 137], інші згадують тільки про необхідність використання правового механізму.

В будь-якому випадку забезпечення практичної реалізації принципів державної служби потребує розробки і запровадження адекватних правових і неправових (перш за все, етичних) механізмів. За авторськими оцінками, питання вибору адекватних механізмів реалізації принципу (-ів) державної служби є найменш розробленим концептуальним елементом теорії державної служби.

На наш погляд, етичний механізм реалізації принципів політичної активності державних службовців встановлює і забезпечує певний стиль поведінки державних службовців. До елементів цього механізму слід віднести:

етичні стандарти поведінки державних службовців,
правила поведінки в конкретних ситуаціях, де виникає конфлікт інтересів,
етичну інфраструктуру, яка забезпечує додержання цих правил,
систему вивчення змісту та формування навичок додержання етичних стандартів та правил поведінки,
спеціальний орган, що контролює додержання етичних стандартів та вирішує суперечні питання (на зразок, наприклад, Комітету зі стандартів публічної сфери у Великобританії або Служби урядової етики у США).

Розробка і реалізація такого механізму в Україні поки що знаходиться на початковій стадії.

Правовий механізм, в свою чергу, визначає, перш за все, правила поведінки службовців. Він закріплюється в правових нормах ключових субінститутів державної служби: управлінні державною службою; проходженні державної служби; правовому статусі державного службовця. Створення ефективного механізму вимагає враховувати вимоги всіх принципів при розробці практично кожного з елементів такого механізму, а також враховувати ієрархію принципів.

Висновки. В літературі існують декілька підходів до розуміння сутності принципів державної служби, серед них:

принципи як вимоги до державної служби,
принципи як об'єктивні закономірності, відносини і взаємозв'язки.

Автори схиляються до першої точки зору, оскільки не має переконливих доказів закономірного характеру дії ключових принципів державної служби. Під принципами державної служби ми пропануємо розуміти вимоги щодо організації і здійснення діяльності державних службовців для ефективного досягнення цілей держави в конкретних соціальних умовах.

Методологічне значення має питання про предмет принципів державної служби. Для опису предмета принципів можна використовувати дві підстави: структуру державної служби і систему відносин, в які вступають державні службовці в процесі своєї посадової діяльності. У першому випадку необхідно враховувати структуру організації і здійснення діяльності службовців. В другому слід сфокусувати увагу на двох групах системних відносин: відносини між службовцями і державою і його інститутами; між службовцями і інститутами громадянського суспільства, громадянами.

На думку авторів, можна виділити дві групи факторів: фактори впливу на вибір форми принципу і фактори впливу на вибір змісту принципу.

До першої групи факторів було віднесено традиції адміністративної теорії, рівень правової культури, а також мода на правову термінологію і стиль нормативного тексту, що визначається змістом Конституції.

Друга група факторів об’єднує розуміння мети державної служби і ресурсів держави, а також умов, у яких здійснюється діяльність державних службовців (ступінь політичної активності у суспільстві, тип політичного режиму, принципи державного управління тощо). При цьому до умов середовища слід віднести також об'єктивні закономірності адміністративного середовища.

Втілення на практиці кожного принципу державної служби забезпечує система правових і не правових механізмів їх реалізації. Оскільки дія принципів державної служби має системний характер, тому створення адекватного механізму вимагає враховувати всю сукупність принципів при розробці кожного субінституту державної служби.

Література

Концепція адміністративної реформи в Україні / Держ. коміс. з проведення в Україні адм. реформи. – К., 1998. – 62 с.
Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. N 746 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 23. – стор. 43. – стаття 1554.
Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні: Указ Президента України від 20 лютого 2006 року N 140/2006 // Урядовий кур'єр, 3 травня 2006. – № 43.
Данильєва І. Е. Принципи організації та функціонування державної служби в Україні: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00. 07 / Інститут законодавства Верховної Ради України. – К., 2005. – 20 с.
Картузова І. О. Принципы государственной службы // Актуальные проблемы государства и права: Сборник научных трудов. - Одесса, 1995. – Вып. 2. – С. 109–114.
Хориноев А. О. Конституционные принципы государственной службы // Вопросы правоведения. – Улан-Удэ: Изд-во Бурятского госуниверситета, 2004. – С. 190–196.
Пахомов И. Н. Развитие демократических принципов государственной службы в современный период // Советское государство и право. – 1964. – № 7. – С. 39–44.
Гришковец А. А. Принцип гласности в осуществлении государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2002. – №1. – С. 8–9.
Буравлев Ю. М. Принципы государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. – 2000. – № 3. – С. 7–15.
Привалова С. В. Принципы организации государственной службы современной России: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12.00. 02 – М., 1999. – 24 с.
Коваленко А. Принципи організації та діяльності державної служби в Україні // Нова політика. – 2001. – № 2. – С. 34–38.
Принцип // Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона в 86 томах. – С. -Пб: Типо-литография И. А. Ефрона, 1898. – т. XXV. – С. 238.
Принцип // Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. – К.: Ірпень: ВТФ "Перун", 2001. – С. 941.
Принцип // Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. чл.. -корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. – 19-е изд., искр. – М.: Рус. яз., 1987. – С. 483.
Принцип // Большая Советская Энциклопедия (в 30 томах). Гл ред. А. М. Прохоров. – изд-е 3-е. – М.: Советская энциклопедия, 1975. – т. 20. – С. 588.
Охотский Е. В., Игнатов В. Г., Лытов Б. В., Нечипоренко В. С., Понеделков А. В. Государственная служба: теория и организация: Курс лекций:Учеб. пособие для студ. вузов / Российская академия гос. службы при Президенте РФ; Северо- Кавказская академия гос. службы. – Ростов н/Д: Феникс, 1998. – 640 с.
Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII // Відомості Верховної Ради України - 1993. - № 52 - ст. 490.
Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. – М.: Издательство РАГС, 2004. – 272 с.
Старилов Ю. Н. Служебное право. Учебник. – М.: Издательство БЕК, 1996. – 698 с.
Оболенський О. Принцип професіоналізму в державній службі // Вісник державної служби України. – 1998. - № 1. – С. 54–61.
Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління. – К.: Атіка, 2005. – 240 с.
Ківалов С. В., Біла Л. P. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. – Вид. друге, перероб. і доп. – Одеса: Юридична література, 2002. – 312 с.

Дата публікації: 20.04.2011