Osvita.ua Вища освіта Реферати Політологія Стратегічне планування: нормативно-правове забезпечення. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Стратегічне планування: нормативно-правове забезпечення. Реферат

Аналіз нормативно-правової бази здійснювався за двома основними напрямами: нормативно-правові документи, які встановлюють порядок функціонування системи стратегічного планування та вироблення керівних стратегічних документів; керівні стратегічні документи і безпосередньо стратегії, які регламентують функціонування та розвиток органів виконавчої влади у відповідних сферах діяльності

Інтеграція Збройних Сил України до НАТО висуває певні вимоги на проведення процедур управління ресурсами країни у сфері оборони. Однією з таких вимог є досягнення взаємосумісності процедур планування. Стратегічне планування у секторі безпеки є загальноприйнятою формою стратегічного управління, яка застосовується країнами Євросоюзу і НАТО, а також вивчається та запроваджується новими їх країнами-членами. Важливою частиною системи стратегічного планування є її правове забезпечення, у зв’язку з чим постає проблема пошуку оптимального сценарію такого забезпечення.

Для вироблення пропозицій щодо нормативно-правового забезпечення стратегічного планування в секторі безпеки України проведено початковий аналіз нормативно-правової бази стратегічного планування Великої Британії і США як провідних країн, що мають сформовану сферу державного управління із багаторічним досвідом. Критерієм вибору цих країн для аналізу слугували також різні підходи щодо побудови нормативно-правової бази системи стратегічного планування, які дозволяють оцінити механізми державного управління двох країн у зазначеній галузі, беручи до уваги те, що вони є членами НАТО.

Аналіз нормативно-правової бази здійснювався за двома основними напрямами: нормативно-правові документи, які встановлюють порядок функціонування системи стратегічного планування та вироблення керівних стратегічних документів; керівні стратегічні документи і безпосередньо стратегії, які регламентують функціонування та розвиток органів виконавчої влади у відповідних сферах діяльності.

Складною для аналізу виявилась система стратегічного планування Сполученого королівства Великої Британії і Північної Ірландії.

У зв’язку з багатовіковими традиціями використання прецедентного права, 1 система стратегічного планування Великої Британії ускладнюється тим, що центральний уряд не має широких повноважень щодо здійснення політики стратегічного планування по всій вертикалі органів виконавчої влади. Принцип, згідно з яким уряд передає свої повноваження місцевим органам (devolved government), позначається і на ієрархії документів стратегічного планування.

Власне, юридичною основою функціонування системи і здійснення процесу стратегічного планування на загальнодержавному рівні є "Закон про планування та обов’язкове придбання" (The Planning and Compulsory Purchase Bill, РСРВ), ухвалений парламентом у квітні 2004 року [1; 2]. Але цей документ регламентує політику уряду Великої Британії у побудові системи стратегічного планування лише на регіональному та місцевому рівнях. У ньому не розглядається такий елемент, як планування у секторі безпеки країни. Закон про планування та обов’язкове придбання вимагає від місцевої влади дотримуватись принципів національної політики при виробленні регіональних і місцевих стратегій.

Велика кількість "дочірніх" стратегічних планувальних документів (daughter documents) [3; 4] провінцій Великої Британії (Англії, Шотландії, Уельсу та Північної Ірландії) мають на меті загальні тенденції щодо: підсилення "сталого розвитку" (sustainable development) як центральної ідеї системи планування; забезпечення єдності стратегічного планування через підхід "просторового планування" (spatial planning); підвищення спроможності системи приносити сталі результати; підзвітність та прозорість системи стратегічного планування.

Незважаючи на територіальну самостійність провінцій Великої Британії, уряд випрацьовує стратегічний документ національного рівня. Так, 7 березня 2005 року затверджено стратегію британського уряду щодо сталого розвитку "Охороняючи майбутнє" (Securing The Future) 2 [5; 6; 7], яку, за дорученням королеви, подано парламентові замість попередньої стратегії "Підвищення якості життя" (A better quality of life).

Стратегія має такі розділи: "Формулювання основних принципів стратегії сталого розвитку", "Надання допомоги населенню щодо кращого вибору", "Принципи єдиної економіки для планети: стале споживання і виробництво", "Протистояння найбільшій загрозі: зміні клімату та енергетичним проблемам", "Майбутнє без прикрощів: захист природних ресурсів і поліпшення навколишнього середовища", "Від локального до глобального: створення сталих суспільств і справедливішого світу", "Забезпечення реалізації стратегії".

Стратегію розроблено на основі зобов’язань Європейського Союзу щодо впровадження національних стратегій стабільного розвитку3, хоча такі зобов’язання юридично й не закріплено. Уряд та адміністрації провінцій визначили, що цілі стратегічного планування мають спрямовуватися не тільки на досягнення ефективності процесу, але й на пошук механізму планування, що підтримує стабільний розвиток. Стратегія містить близько 48 показників високого рівня, які оцінюватимуть ефективність стабільного розвитку [8]. До речі, у стратегії уряду немає розділу, що визначає державну політику Великої Британії в секторі безпеки.

Традиційним документом, який оцінює та визначає політику Великої Британії у секторі безпеки, є "Стратегічний оборонний огляд" (Strategic Defence Review) [9], останній варіант якого розроблено 1998 року, після приходу до влади нового уряду країни. Підставою для проведення огляду послужив виступ королеви 14 травня 1997 року. Офіційно про проведення огляду повідомив міністр оборони 28 травня того ж року [10].

Вихідними даними для вироблення Стратегічного оборонного огляду стали положення передвиборчої програми (стратегії) уряду4 (Government’s General Election manifesto) [10]. Важливим моментом його створення було поєднання огляду з принципами зовнішньої політики країни. Так, частину першу Стратегічного оборонного огляду було розроблено міністерством оборони спільно з агентством закордонних справ та з питань Співдружності (аналог міністерства закордонних справ).

Стратегічний оборонний огляд складається з таких розділів: "Стратегічний підхід до оборони", "Пріоритети безпеки у світі, що змінюється", "Оборонні місії та завдання", "Стримування шляхом залякування та роззброєння", "Витрати", "Майбутній обрис збройних сил", "Політика, що служить народу", "Раціональні закупівлі", "Оборонна підтримка для ХХІ століття", "Ресурси", "Сучасні збройні сили для сучасного світу", "Додатки".

Стратегічний оборонний огляд охоплює період до 2015 року, а також робить аналіз та оцінку політики у сфері безпеки та оборони на далекосяжну перспективу – до 2030 року (військово-технічна політика, аналіз можливих викликів та загроз).

Зміни у сфері безпеки, що сталися після 11 вересня 2001 року, обумовили вироблення нового документа – доповнення до чинного Стратегічного оборонного огляду "Стратегічний оборонний огляд – новий розділ" (The Strategic Defence Review: A New Chapter) [11; 12], оприлюдненого в липні 2002 року. Основною його метою було визначення політики Великої Британії у сфері безпеки та оборони у зв’язку з необхідністю боротьби з тероризмом. Документ має розділи: "Передумови створення нового розділу", "Боротьба з тероризмом за межами країни", "Людський фактор", "Міжнародні організації", "Питання оборони та безпеки країни", "Наявні ресурси та можливі кроки", "Заключні положення".

Специфіка стратегічного планування міністерства оборони полягає у виробленні стратегічних планів відповідних напрямів діяльності, що належать до компетенції міністерства (загальне керівництво; оборонне планування; управління персоналом; управління ресурсами; військові блоки і коаліції; трансформація збройних сил). Не знайдено законодавчо закріплених вимог щодо створення таких документів. Плани, скоріше, розробляють відповідні структури міністерства або групи при виникненні такої необхідності. Так, "Стратегію розвитку інформаційної сфери оборони" (Defence Information Strategy) розроблено на підставі "важливості інформації, а також необхідності змін у питаннях вироблення повного спектра можливостей інформаційного сторіччя" [13]. Документ має традиційну для документів такого типу структуру.

Ієрархія регламентуючих та керівних документів системи стратегічного планування Великої Британії, зокрема, у сфері безпеки і оборони, традиційно закінчується низкою програмних документів оборонного планування, які охоплюють усі сфери діяльності збройних сил.

Аналіз нормативно-правової бази системи стратегічного планування Великої Британії показав, що на загальнодержавному рівні це планування нормативно визначено лише на регіональному і місцевому рівнях.

Не знайдено законодавчих та нормативно-правових документів, які б вказували на періодичність створення основних стратегічних документів Великої Британії у секторі безпеки.

Стратегічний план дій уряду Великої Британії від 2005 року не визначає конкретних напрямів політики держави у сфері безпеки і оборони.

Керівним документом щодо політики уряду (у тому числі зовнішньої) у сфері національної безпеки і оборони є "Стратегічний оборонний огляд", розроблений 1998 року – концептуальний стратегічний план дій до 2015 і на прогнозований період до 2030 року. Такий документ розробляється за участю зовнішньополітичного відомства Великої Британії.

Розробляються стратегії розвитку окремих напрямів діяльності міністерства оборони. Розробка стратегічних документів здійснюється з дотриманням норм міжнародних організацій (ООН, НАТО, ЄС, ОБСЄ, ЗЄС), членом яких є Велика Британія.

Стратегічне планування США, у порівнянні з іншими країнами, є найбільш структурованою, з чітко визначеними функціями системою.

На загальнодержавному рівні новообраний президент затверджує "Стратегію національної безпеки США" (The National security strategy of the United States of America), яка є керівним документом для виконавчої гілки влади. Останню стратегію затверджено у вересні 2002 року. У ній відображено зміни в політиці національної безпеки США після подій 11 вересня 2001 року [14].

Основні розділи документа: "Огляд американської міжнародної стратегії", "Передові погляди на людську гідність", "Зміцнення союзів для боротьби із світовим тероризмом та запобігання атак проти нас та наших друзів", "Робота з іншими задля запобігання регіональних конфліктів", "Недопущення залякування нашими ворогами нас, наших друзів та наших союзників використанням зброї масового знищення", "Започаткування нової ери світового економічного зростання через вільні ринки та вільну торгівлю", "Поширення кола розвитку шляхом створення відкритих суспільств, а також розбудови основ для демократії", "Вироблення програм співробітництва з основними центрами світового впливу", "Трансформація інститутів національної безпеки США з метою їх відповідності викликам ХХІ сторіччя".

Законодавчим документом, що визначає процедури стратегічного планування на загальнодержавному рівні, є закон "Про ефективність та результати діяльності уряду" (Government Performance and Results Act (GPRA)), ухвалений 1993 року [15; 16; 17; 18]. На відміну від Великої Британії, документ визначає ієрархію стратегічного планування виконавчої влади, а також конкретні часові рамки щодо підготовки планових документів. Він складається з 11 розділів: "Коротка анотація", "Отримані дані та цілі", "Здійснення стратегічного планування", "Складання щорічних планів ефективності та механізм звітування", "Управлінська підзвітність та гнучкість", "Пілотні проекти", "Поштова служба США", "Законодавче забезпечення та нагляд Конгресу", "Здійснення підготовки", "Запровадження закону", "Технічні та узгоджувальні додатки".

Детальніше процедури застосування та практичні аспекти впровадження цього документа висвітлено в [19].

Головним стратегічним планувальним документом, що розробляється в міністерстві оборони США згідно з вищезгаданим законом, є "Чотирирічний оборонний огляд" (Quadrennial Defense Review) – стратегічний план розвитку збройних сил США. Вироблення документа також регламентується законом США "Щодо планування національної оборони на 2000 рік", параграф 118. Останній документ опубліковано 30 вересня 2001 року [20; 21]. Він має розділи:

1. Американська безпека у XXI сторіччі (роль США у світі; національні інтереси та цілі; безпекове середовище, що змінюється – поточні загрози у сфері безпеки, труднощі функціонування, що виникають; стан збройних сил США).

2. Оборонна стратегія (цілі оборонної політики; стратегічні принципи: управлінські ризики, планування, згідно з можливостями, оборони США, прогнозування військової потуги, зміцнення альянсів та дружніх стосунків, створення сприятливого балансу сил у регіонах, розвиток широкого спектра військових можливостей; трансформація оборони).

3. Зміна парадигми процесу планування сил (оборона США, запобіжне стримування, основні бойові операції, непередбачувані обставини меншого масштабу, поточний стан сил).

4. Переорієнтація глобальної військової присутності США.

5. Створення військової структури США ХХІ сторіччя (оперативні цілі; підґрунтя для трансформації; зміцнення проведення спільних операцій – об’єднане управління, штаб багатонаціональних об’єднаних оперативно-тактичних сил, багатонаціональні об’єднані оперативно-тактичні сили, політика спільної присутності, підтримка сил; експериментування з підтримкою трансформаційних змін; пошуки розвідувальних переваг – глобальна розвідка, розвідка, спостереження та пошук, постановка завдань, виконання, використання та розповсюдження; розвиток трансформаційних можливостей – науково-дослідні роботи, трансформаційні ініціативи, реструктуризація управлінських структур міністерства).

6. Відновлення ефективності роботи міністерства оборони (заохочення талантів з метою їх подальшої роботи у військових та цивільних структурах міністерства; модернізація бізнес-процесу та структури міністерства).

7. Управління ризиками (нова структура ризиків – ризики в процесі управління силами, оперативні ризики, майбутні ризики, інституційні ризики; зменшення ризиків).

8. Заява голови Об’єднаного комітету начальників штабів збройних сил США.

Додаток: закон "Про ефективність та результати діяльності уряду". На виконання положень закону "Про ефективність та результати діяльності уряду" стратегічний план розвитку збройних сил США 1997 року оцінювався головним бюджетно-контрольним управлінням США (General Accounting Office) – незалежним федеральним відомством – на прохання Конгресу США. Головною метою процедури оцінювання було підтвердження відповідності основних положень "Чотирирічного оборонного огляду" 1997 року GPRA. Результати оцінки викладено у вигляді конкретних пропозицій, які обговорено з керівництвом міністерства оборони та надіслано до Конгресу США [22; 23].

У цьому контексті необхідно зазначити, що вироблення стратегічного плану розвитку збройних сил США є складним ітеграційним процесом, який виходить за межі міністерства оборони і поширюється на велику кількість урядових та неурядових структур, кінцевою метою якого є складання збалансованого документа, що максимально відображає завдання документів вищого стратегічного рівня.

Нині триває вироблення чергового "Чотирирічного оборонного огляду", який планується завершити в лютому 2006 року. Очікується, що нові принципи воєнної політики міністерства оборони США базуватимуться на оцінці чотирьох видів загроз у воєнній сфері [24]: традиційні загрози (переважно виходять від військових угрупувань, що є структурами збройних сил держави – потенційного противника, яка застосовує звичайне озброєння); нестандартні загрози (тероризм, повстання, громадянська війна); "руйнівні" загрози (абсолютна перевага у веденні електронної або біологічної війни); "катастрофічні" загрози (атаки на символи та "силові центри" США).

Керівними принципами вироблення цього документа мають бути [25]: аналіз та побудова документа за принципом "згори – вниз" (top-down) (на відміну від методів розробки попередніх документів (bottom-up); дотримання "помірного" рівня розробки (не перевантажувати документ зайвими дослідженнями); керуватися стратегією, що базується на питаннях, які є дійсно принциповими; дотримуватися чотирьох вищеозначених рівнів загроз; вироблення інструкції, яка може бути виконаною.

Міністр оборони США 1 березня 2005 року затвердив нову "Стратегію національної оборони США" (The National Defense Strategy of the United States of America) [26]. Цей документ вперше узагальнює завдання, які міністр оборони ставить перед своїм відомством, починаючи з 2001 року, і посідає проміжне місце між Стратегією національної безпеки та Національною воєнною стратегією [27].

Керуючись цілями Стратегії національної безпеки США та Національної оборонної стратегії, об’єднаний штаб збройних сил США розробляє "Національну воєнну стратегію" (National military strategy of the United States of America 2004), яка формулює низку взаємопов’язаних військових цілей, за допомогою яких начальники штабів родів військ та командувачі територіальних командувань визначають необхідні можливості та згідно з якими об’єднаний штаб оцінює ризики. Національну воєнну стратегію 13 травня 2004 року затвердив голова об’єднаного комітету начальників штабів збройних сил США [28].

Розвиток окремих напрямів діяльності міністерства оборони США (аналогічних з стратегічним планом міністерства оборони Великої Британії), відображається в стратегічних планах нижчого рівня, які затверджуються керівниками структурних підрозділів. Такі плани мають пов’язуватися з керівними стратегічними документами уряду.

Нормативно-правова база системи стратегічного планування США є зразком чіткого визначення ієрархії, вимог щодо вироблення основних стратегічних документів та звітності щодо їх виконання.

Незважаючи на усталену систему державного управління США, закон, що регламентує функціонування системи стратегічного планування, затверджено лише 1993 року, що свідчить про відносну "новизну" такого методу управління у практиці роботи органів державної влади. Стратегія національної безпеки США 2002 року ставить конкретні завдання військовій складовій країни.

Керівним стратегічним документом розвитку збройних сил США є "Чотирирічний оборонний огляд", який розробляється відповідно до закону "Про ефективність та результати діяльності уряду" від 1993 року. Вироблення документа є складним інтеграційним процесом, що виходить за межі міністерства оборони, хоча головним розробником його є саме міністерство. Розробляються стратегії розвитку окремих сфер міністерства оборони.

Існують різні підходи до функціонування системи стратегічного планування двох провідних країн світу: від чіткого нормативно-правового визначення системи (США) до системи, яка носить необов’язковий (законодавчо не визначений) або рекомендаційний характер (Велика Британія).

Незважаючи на різні підходи до реалізації системи державного управління цих країн та суттєву різницю в структурі стратегічних документів, логіка побудови системи стратегічного планування лишається незмінною.

Великий обсяг стратегічних документів вищого рівня у сфері безпеки та оборони США і відносний "пролом" у подібних стратегічних документах Великої Британії зовсім не означає, що остання відчуває значні труднощі саме через ці обставини. Скоріш за все, стратегічне планування у цих країнах залежить переважно від таких елементів, як культура функціонування системи стратегічного планування, котра формувалася роками.

Враховуючи те, що Україна не має досвіду формування системи стратегічного державного управління та її підсистеми – стратегічного планування у секторі безпеки, доцільно, на нашу думку, розглянути три можливі сценарії вдосконалення вітчизняної нормативно-правової бази.

І сценарій. Нормативно-правова база стратегічного планування розробляється та впроваджується в систему стратегічного державного управління у повному обсязі, зокрема:

  • законодавчими документами регламентується ієрархія стратегічного планування, інакше кажучи, розробляється та затверджується закон "Про стратегічне планування" (за взірцем закону про стратегічне планування США), який визначатиме принципи, порядок та механізм функціонування системи стратегічного планування;
  • створюється цілісна ієрархія керівних документів (стратегій) стратегічного планування: Стратегія національної безпеки України, Стратегія дій уряду, Стратегія воєнної безпеки, Стратегія національної оборони, Стратегія розвитку оборонно-промислового комплексу тощо;
  • нормативно запроваджуються документи, що оцінюватимуть ефективність виконання діючих стратегій;
  • чинна нормативно-правова база України приводиться у відповідність до положень закону "Про стратегічне планування" як вищого за ієрархією планування нормативного документа.

ІІ сценарій (може бути перехідним до І сценарію). Розробляється нормативно-правова база стратегічного планування, що частково регламентує функціонування системи стратегічного планування, зокрема:

  • може розроблятися закон (або положення) "Про стратегічне планування", але він визначатиме лише загальні принципи функціонування системи;
  • уточнюється чинна нормативно-правова база, зокрема, в контексті вироблення керівних стратегічних документів, періодичність створення та зміст яких не обов’язково можуть бути обумовлені.

Запровадження такого сценарію може бути викликане браком фахівців з стратегічного планування, а також низькою "культурою функціонування" його системи.

ІІІ сценарій. Вироблення нормативно-правової бази не регламентує створення загальної системи стратегічного планування, коли ця система "за логікою" існує, але не визначається "примусово" нормативно (приклад Великої Британії), тобто:

  • закону "Про стратегічне планування" немає або ж він регламентує здійснення стратегічного планування лише в окремих сферах та на окремих рівнях державного управління;
  • вироблення керівних стратегічних документів здійснюється за необхідністю або за окремим доручення керівництва;
  • порядок оцінки ефективності стратегічних документів також визначається окремими дорученнями.

Література

  1. Planning and Compulsory Purchase Bill // http://www. publications. parliament. uk/pa/cm200203/cmbills/012/03012. i-vii. html.
  2. Explanatory Notes to Planning and Compulsory Purchase Act 2004, Chapter 5 // http://www. opsi. gov. uk/acts/acts2004/20040005. htm.
  3. The Planning System: General Principles, ODPM Publications // www. odpm. gov. uk..
  4. Planning Policy Statement 1: Delivering Sustainable Development // www. odpm. gov. uk. // pps.
  5. Securing the Future - UK Government sustainable development strategy // http://www. sustainable-development. gov. uk/publications/ uk-strategy/uk-strategy-2005. htm.
  6. Стратегия устойчивого развития британского правительства // http://www. sustainable-development. gov. uk/publications/uk-strategy/ uk-strategy-2005/russian.
  7. Regulatory Impact Assessment (RIA) UK SD Strategy 2005 // http://www. sustainable-development. gov. uk/publications/uk-strategy/ uk-strategy-2005.
  8. UK Government Sustainable Development Strategy indicators // http://www. sustainable-development. gov. uk/publications/uk-strategy/ uk-strategy-2005.
  9. Strategic Defence Review 1998 // http://www. mod. uk/issues/sdr.
  10. The Strategic Defence Review Process // http://www. mod. uk/ issues/sdr.
  11. The Strategic Defence Review: A New Chapter // www. tso. co. uk/bookshop.
  12. The Strategic Defence Review: A New Chapter Supporting Information & Analysis // www. tso. co. uk/bookshop.
  13. Defence Information Strategy, A Paper By Director General Information // www. mod. uk.
  14. The National Security Strategy of the United States of America // www. whitehouse. gov/nsc/nss.
  15. Government Performance and Results Act of 1993 // http://nihperformance. nih. gov/PublicLaw103-62. htm.
  16. A Visible Solution Paper, Government Performance and Results Act // http://www. ies. aust. com/~visible/papers/GPRA. html.
  17. Senate Committee on Government Affairs, GPRA Report // http://www. omb. gov.
  18. Government Performance and Results Act of 1993 // http://www. fda. gov/ope/gpra/gpraover. htm.
  19. Запровадження стратегічного планування в Україні / Національна академія державного управління при Президентові України, Центр досліджень адміністративної реформи. - Збірник документів і матеріалів / Під. ред. В. Тертички, - Київ, 2004.
  20. Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001 // http://www. defenselink. mil.
  21. Strategic Defense Review in Context: Schedule of Pentagon Reviews and Budgets // http://www. defenselink. mil.
  22. Reports on the Government Performance and Results Act // http://www. gao. gov/new. items/gpra/gpra. htm.
  23. The Results Act: Observations on DOD’s Draft Strategic Plan, General Accounting Office, B-277495 August 5, 1997 // http://www. gao. gov/new. items/gpra/ns98188r. pdf.
  24. With QDR, Pentagon Takes Lead in U. S. Strategy, by G. Ratham // Defense News, January 31, 2005, c. 1, 8.
  25. ‘Rolling QDR’ Could Shape ’ 05 Budget, by J. Sherman // Defense News, December 6, 2005, c. 1, 8.
  26. The National Defense Strategy of the United States of America // www. globalsecurity. org/military/library/policy/dod/ nds-usa_mar2005. htm.
  27. Стратегия национальной обороны США / Зарубежное военное обозрение, № 7, 2005, с. 65 - 80.
  28. National Military Strategy of the United States of America 2004 // www. oft. osd. mil/library/library_files/document_ 377_National%20Military%20Strategy%2013%20May%2004. pdf.


20.03.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!