Osvita.ua Вища освіта Реферати Журналістика Конфлікт інтересів уряду і масмедіа. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Конфлікт інтересів уряду і масмедіа. Реферат

Основні принципи надання інформації від уряду громадянам через ЗМІ. Правові аспекти регулюванням урядом ЗМІ. Особливості захисту державної інформації. Проблеми доступу до закритої інформації

Складовою права громадян на інформацію, гарантованого ст.  34 Конституції України та ст.  10 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р., є право на отримання своєчасної, повної та неупередженої інформації про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування. Водночас ситуація з реалізацією права особи на інформацію в Україні охарактеризована як загрозлива, в тому числі через відсутність механізму забезпечення вільного доступу громадян до інформації про діяльність державних органів і встановлення необґрунтованих обмежень у цій сфері.

Інформація – це повітря демократії. Лише обізнане суспільство може здійснити контроль за діяльністю влади, щоб примусити її служити громадським інтересам. І навпаки, погана влада потребує таємності, щоб поховати власну неефективність, марнотратство і корупцію. Тому відкритість влади, оприлюднення інформації про те, що саме і як вона засекречує, є завжди актуальним політичним питанням, лакмусовим папірцем, що свідчить про її реальні наміри і плани. Не менш актуальним питанням є організація владою негласного отримання інформації і підконтрольність відповідних процедур.

Україні дістався у спадок важкий тягар тоталітарного минулого, коли протягом десятиріч практично вся державна діяльність була засекреченою, а намагання отримати інформацію і розповсюджувати її трактувалося як антидержавна діяльність і було об’єктом пильного стеження з боку КДБ. Втім, радянська влада ховала свої злочини, розвал економіки, власні доходи, пільги і привілеї тощо. І позбавитися цієї сумної спадщини досить-таки тяжко, бо рецидиви минулого за роки незалежності стали надто частими.

На сьогоднішній день можна говорити про таке явище як конфлікт інтересів уряду і мас-медіа. Уряд, у більшості випадків, намагається приховати негативні прояви своєї діяльності і тому поширення інформації, яка негативно вплинула на їх репутацію і т. п. є для них вкрай небажаним. Інтереси уряду стосовно поширення інформації діаметрально протилежні бажанням незалежних мас-медіа.

1. Основні принципи надання інформації від уряду громадянам через ЗМІ

У міжнародному праві вироблено низку принципів, які дозволяють визначити, чи насправді внутрішнє законодавство забезпечує доступ до інформації. Тут згадати слід два принципи.

Перший – принцип максимального оприлюднення: вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, винятки можуть бути тільки для дуже обмеженого числа випадків.

Другий принцип характеризує вимоги щодо обмежень:

  • а) виключення повинні бути ясними,
  • б) описуватися вузько,
  • в) підлягати суворому контролю на предмет наявності "шкоди" і впливу на "суспільні інтереси".

А саме: відмова державного органу оприлюднити інформацію є виправданою, якщо:

  • по-перше, інформація має відношення до легітимної мети, передбаченої законом,
  • по-друге, її оприлюднення має дійсно загрожувати тим, що буде завдано суттєвої шкоди легітимній меті,
  • по-третє, шкода, яка може бути заподіяна меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

З цих принципів однозначно витікає, що перелік відомостей, які входять до кола обмежень, має бути вичерпно визначений і оприлюднений.

9 липня 2003 року Верховна Рада України прийняла Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо сфери охорони державної таємниці)" (номер реєстрації 2663, автори міністр юстиції Олександр Лавринович, голова СБУ Володимир Радченко, заступник генерального прокурора Сергій Винокуров, начальник Головного штабу МВС Віктор Зубчук), яким вносяться зміни до семи законів.

Проект було підтримано, але він одразу був підданий нищівній критиці експертами, журналістами, представниками західних інституцій.

Право на інформацію закріплене в статті 34 Конституції України: "Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір".

Здійснення цього права може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Цей перелік підстав для обмеження доступу до інформації є вичерпним.

2. Правові аспекти регулюванням урядом ЗМІ

Зміни, внесені до закону про пресу, суттєво звужують обсяг конституційного права на інформацію (а це вже порушення статті 64 Конституції, яка забороняє обмеження конституційних прав і свобод, крім випадків, передбачених Конституцією).

А саме: частина перша статті 2 "Свобода діяльності друкованих ЗМІ" тепер проголошує "право кожного громадянина вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку відкриту за режимом доступу інформацію за допомогою друкованих ЗМІ". Аналогічно звужене головне право журналіста - на інформацію: тепер журналіст має "право на вільне одержання, використання, поширення (публікацію) та зберігання відкритої за режимом доступу інформації" (п. 1 частини другої статті 26).

Тим самим порушені згадані вище принципи, і застосувати трискладовий тест на предмет наявності "шкоди" та впливу на "суспільні інтереси", який вже врахований у чинному Законі "Про інформацію", просто неможливо. Зокрема, неможливо застосувати концепцію публічних осіб, обсяг конфіденційної інформації про яких має бути значно більш відкритим для громадськості, ніж про приватних осіб.

Отже, тепер не дозволяється одержувати, використовувати, поширювати та зберігати інформацію з обмеженим доступом, тобто, за статтею 30 Закону "Про інформацію", конфіденційну або таємну інформацію. Відповідно до статті 30 Закону "Про інформацію" до категорії таємної належить інформація, яка становить "державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі". Визначення державної таємниці та режим доступу до інформації, що являє собою державну таємницю, встановлюється Законом України "Про державну таємницю".

Що ж стосується "іншої передбаченої законом таємниці", то тут ситуація виглядає більш незрозумілою. Порядок віднесення інформації до категорії таємної, згідно із статтею 30 Закону "Про інформацію", визначається відповідними органами при дотриманні вимог Закону "Про інформацію". Оскільки стаття 21 цього закону передбачає, що джерела і порядок одержання, використання, поширення та зберігання офіційної інформації державних органів всіх рівнів визначаються законодавчими актами про ці органи, цілком природно очікувати, що це повинно бути відображено у відповідних законах. Але у жодному законі визначення інших видів таємної інформації, якою володіють державні органи, немає.

У другій частині статті 30 дано визначення конфіденційної інформації - це "відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов".

Зауважимо, що, хоча прямо це й не сказано, власниками конфіденційної інформації можуть бути тільки фізичні або недержавні юридичні особи, оскільки, згідно із статтею 19 Конституції, "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України", тобто не можуть поширювати інформацію "за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов".

Отже, не можна вважати, що стаття 30 дає визначення "конфіденційної інформації, що є власністю держави". Ситуацію не рятує введення прийнятим законом третьої частини статті 30 - "Порядок обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави".

Цей порядок був схвалений Кабінетом міністрів України у постанові №1813 від 27 листопада 1998 р. "Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави". Певно, за іронією долі ця постанова була надрукована в "Урядовому кур’єрі" 10 грудня, в день 50-ліття прийняття Загальної декларації прав людини.

Згідно із п. 2 постанови, центральні і місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування повинні у шестимісячний термін розробити і ввести в дію переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави. Цій інформації надається гриф ДСК. Хто конкретно і виходячи з яких критеріїв має вирішувати, які саме відомості є конфіденційними, інструкція не визначає. Також незрозуміло, чи будуть доступні ці переліки для широкого загалу. Адже мало не кожне відомство відтепер може мати такий перелік. Із точки зору принципів інформаційного законодавства логічно припустити, що мав би бути створений і оприлюднений "Звід відомостей, які віднесені до конфіденційної інформації, що є власністю держави", але протягом 1999-2003 рр. цього не сталося.

Слід також відзначити, що відповідно до п. 3 постанови виконувати інструкцію повинні не тільки органи влади і місцевого самоврядування, але й підприємства, установи і організації незалежно від форм власності. У переліки може потрапити не тільки інформація, яка була створена самим органом влади, але й інформація, яка знаходиться в його володінні, користуванні чи розпорядженні. Таким чином, інформація, що потрапила до державного органу, може стати конфіденційною завдяки рішенню керівника цього органу, про що її творець (першоджерело) може навіть не здогадуватися.

Згідно з п. 5 інструкції документи органу законодавчої влади, вищого органу виконавчої влади та вищих судових органів, що вийшли у світ у 1991 р. та пізніше без грифів обмеження доступу, але не були опубліковані в офіційних виданнях, відтепер також розглядаються як матеріали, що містять відомості обмеженого користування з грифом ДСК. Умови зберігання, розмноження і відправлення документів з грифом ДСК не менш жорсткі, ніж для документів з відомостями, що складають державну таємницю: реєстрація і знищення чернеток і варіантів документів, заборона на означення прізвищ і навіть посад керівників організацій тощо (п. п. 17-28 інструкції).

Ознайомлення представників ЗМІ з документами з грифом ДСК можливе у кожному конкретному випадку тільки з письмового дозволу керівника інституції, що надала цей гриф і тільки на підставі письмового рішення експертної комісії про доцільність передачі конкретного документа журналісту. Отже, вірогідність отримання журналістом інформації з грифом ДСК вкрай мала, тим більше, що відповідальність за розголошення конфіденційної інформації лягає на керівника органу, що її передав, а не на журналіста.

Що таке експертна комісія, який регламент її роботи, з інструкції незрозуміло. Зрозуміло тільки, що до її складу входять "працівники канцелярії, режимно-секретного та інших структурних підрозділів". П. 32 інструкції відносить справу з несекретними документами до категорії ДСК, якщо у цій справі міститься хоча б один документ із грифом ДСК.

Але ж в такий спосіб може бути обмежений доступ до будь-якої інформації. Дуже яскраві і характерні є, на наш погляд, п. п. 51 та 52 інструкції, згідно з якими справи з грифом ДСК, що не мають наукової, історико-культурної цінності та втратили практичне значення, знищуються. При цьому перед знищенням вони "повинні в обов’язковому порядку подрібнюватися до стану, що виключає можливість прочитання їх".

3. Особливості захисту державної інформації

Проблеми доступу до закритої інформації

Певну відповідь на ці питання дає Концепція технічного захисту інформації (далі ТЗІ), затверджена Кабінетом міністрів України в жовтні 1997 р.

Згідно з концепцією, витік інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, що є власністю держави, становить одну з основних можливих загроз національній безпеці України в інформаційній сфері.

ТЗІ визначена в концепції як "діяльність, спрямована на забезпечення інженерно-технічними заходами порядку доступу, цілісності та доступності (унеможливлення блокування) інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, а також цілісності та доступності відкритої інформації, важливої для особи, суспільства і держави".

Це визначення уточнюється одним із принципів формування і проведення державної політики у сфері ТЗІ: "обов’язковість захисту інженерно-технічними заходами інформації, яка становить державну та іншу передбачену законом таємницю, конфіденційної інформації, що є власністю держави, відкритої інформації, важливої для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює, а також відкритої інформації, важливої для особи та суспільства, якщо ця інформація циркулює в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, Національній академії наук, Збройних Силах, інших військових формуваннях, органах внутрішніх справ, на державних підприємствах, в державних установах й організаціях".

З понять, які згадуються в цьому переліку, закон чітко визначає лише розуміння державної таємниці. Якось необмежено розмитим виглядає поняття "відкритої інформації, важливої для держави, незалежно від того, де зазначена інформація циркулює". Незрозумілим залишається поняття "конфіденційної інформації, що є власністю держави".

Проте за передачу та збирання саме такої інформації передбачена кримінальна відповідальність (стаття 330 Кримінального кодексу України, далі ККУ), а законом №2663 за порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, які містять саме таку інформацію, введена адміністративна відповідальність (стаття 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, далі КОАП). Стаття 330 може бути застосована тільки відносно осіб, яким ці відомості були довірені або стали відомі у зв’язку з виконанням службових обов’язків. А от стаття 212-3 КОАП розповсюджується вже на усіх, що є, на мою думку, неправомірним. Здається, ця норма покликана стримати тих нечисленних журналістів, які все ще намагаються здобувати "гарячу" інформацію.

Отже, інформація, яка захищається державою, законом не визначена, окрім інформації, яка складає державну таємницю. Тому грифи, якими державні органи щедро наділяють різні нормативні акти (укази і розпорядження Президента, постанови, інструкції, накази органів виконавчої влади тощо) є самочинними й незаконними. Законними можна визнати тільки такі грифи секретності: "особливої таємності", "цілком таємно", "таємно", які відповідають встановленому ступеню секретності згідно із Законом "Про державну таємницю".

Втім, навіть якщо на документи ставляться грифи: "опублікуванню не підлягає", "не для друку" тощо, то мають існувати відповідні процедури надання та зняття (відкликання) цих грифів, визначатися підстави для таких дій. Вочевидь, потрібним є також регламент організації доступу до таких документів. Однак здійснений нами пошук відповідних нормативних актів не був успішним. Виявилося, що офіційно зареєстрованих Міністерством юстиції нормативних актів щодо порядку роботи з документами, які мають грифи "опублікуванню не підлягають" або "не для друку", взагалі не існує. А ось масштаби застосування цих обмежувальних грифів досить таки великі.

Найбільшу кількість таких документів приймають Президент України і Кабінет міністрів, причому Президент використовує гриф "опублікуванню не підлягає", Кабінет міністрів - гриф "не для друку", а відомства - в основному гриф ДСК (95 з 1636 документів, прийнятих Президентом у 2000 році, мали гриф "опублікуванню не підлягає", у 2001 році - 78 з 1461; у 2002 році - 74 з 1479; кількість документів Кабміну з грифом "не для друку" була у 2000 році - 85 з 2387, у 2001 році - 39 з 2372, у 2002 році - 100 з 2672).

Зрештою, з цих констатацій можна зробити лише один висновок. Рішення про те, яку інформацію треба захищати, держслужбовці хочуть приймати виключно на свій розсуд. Закон №2663 покликаний закріпити та охороняти це бажання. Тепер журналіст, отримавши будь-яку інформацію, не може бути впевнений, що вона є відкритою, і повинен, суворо кажучи, отримати дозвіл на її публікацію у відповідного органа державної влади, у власності, користуванні чи розпорядженні якого повинна бути ця інформація.

А це означає введення цензури, яка заборонена статтею 15 Конституції України. Ситуація, що склалася, є неприпустимою. Для її зміни необхідно дати визначення "конфіденційної інформації, яка є власністю держави" в законодавчому акті, вказати критерії, за якими інформація класифікується таким чином, і скласти та оприлюднити вичерпний "Звід відомостей, які віднесені до конфіденційної інформації, що є власністю держави". Використання інших незаконних обмежувальних грифів необхідно припинити.

Висновки. За Законами України "Про інформацію" та "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" державою гарантується вільний доступ до відкритої інформації та переважне право на її отримання в зв’язку з веденням професійної діяльності, в тому числі за інформаційними запитами щодо доступу до офіційних документів та інформації про діяльність органів державної влади, способом отримання інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування через відповідні інформаційні служби цих органів та в порядку акредитації при державних органах і органах управління об’єднань громадян, та через купівлю-продаж інформаційної продукції та інформаційних послуг.

Необґрунтована відмова в наданні інформації, несвоєчасне надання інформації, навмисне приховування інформації кваліфікуються як правопорушення в інформаційній сфері, а незаконні дії громадян і юридичних осіб в інформаційній сфері можуть бути оскаржені в судовому порядку, і суд має повноваження оцінювати обґрунтованість відмови в доступі до інформації за інформаційним запитом. Що ж до обмежень права на інформацію, то відповідно до ст.  34 Конституції України можливість їх застосування пов’язується з необхідністю забезпечення дотримання громадських, політичних, економічних, соціальних та інших прав, свобод і законних інтересів громадян, прав та інтересів юридичних осіб і держави.

Водночас реалізація права на інформацію ускладнюється через недостатню чіткість положень Закону України "Про інформацію" щодо класифікації інформації на відкриту та інформацію з обмеженим доступом, визначення конфіденційної інформації та регулювання порядку доступу до конфіденційної інформації, які до того ж не приведені у відповідність із чинними конституційними нормами.

Література

  1. Постанова Верховної Ради України "Про підсумки парламентських слухань "Суспільство, засоби масової інформації, влада: свобода слова і цензура в Україні" від 16 січня 2003 р. № 441-IV.
  2. Указ Президента України "Про підготовку пропозицій щодо забезпечення гласності та відкритості діяльності органів державної влади" від 1 травня 2001 р. № 325/2001.
  3. Указ Президента України "Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади" від 1 серпня 2002 р. № 683/2002.
  4. Постанова Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади" від 29 серпня 2002 р. № 1302.


02.11.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!