Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Досвід Білорусі, Росії та Польщі щодо органів самоорганізації населення. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Досвід Білорусі, Росії та Польщі щодо органів самоорганізації населення. Реферат

Проблемою, що розглядається в рефераті, є питання регламентації правового статусу органів самоорганізації населення (далі – органів СОН) в державах колишнього соціалістичного табору, зокрема, Білорусії, Росії та Польщі

Зв'язок статті з важливими науковими та практичними завданнями обумовлений потребою переосмислення сучасною українською державою тієї ролі, яку займають органи СОН в контексті муніципальної реформи.

На актуальність теми вказує те, що в Україні існує неоднозначність розуміння природи органів СОН, їх завдань та функцій, що, в свою чергу, призводить до суттєвих проблем при застосуванні нормативних положень, які регламентують їх статус. Тому саме досвід сусідніх держав, які разом із Україною вийшли із свого соціалістичного минулого, є найбільш актуальним для визначення перспективних напрямків реформування законодавства нашої держави в цій сфері.

Метою статті є дослідження стану правової регламентації статусу органів СОН в Білорусі, Росії та Польщі, а також формулювання пропозицій, щодо можливості застосування відповідних нормативних положень в Україні.

Питаннями регламентації статусу органів самоорганізації населення як окремого інституту конституційного права України займалися М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Р. П. Безсмертний, В. Д. Бондаренко, Н. П. Гаєва, О. В. Городецький, В. М. Кампо, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. С. Куйбіда, М. В. Лінник, О. Г. Мучник, М. П. Орзіх, В. Ф. Погорілко, В. П. Рубцов, С. Є. Саханенко, О. Ф. Фрицький, А. О. Чемерис та ін.

Слід зазначити, що ані в Білорусі, ані в Росії, ані в Польщі органи СОН (їх еквівалентів відповідно до термінології, що застосовується у законодавстві тих держав, що розглядаються), на відміну від України, не стали одним із конституційних інститутів [1, с. 273].

Статтєю 117 Конституції Республіки Білорусь встановлено, що "місцеве управління та самоврядування здійснюється громадянами через місцеві Ради депутатів, виконавчі та розпорядчі органи, органи територіального громадського самоврядування, місцеві референдуми, збори та інші форми прямої участі в державних та громадських справах" [2].

Таким чином, Конституція Республіки Бєларусь, на відміну від Конституції України, не надає детальної характеристики органів територіального громадського самоврядування (далі – ТГС), обмежуючись тільки констатацією факту про те, що вони відносяться до системи місцевого управління та самоврядування.

Розвиваючи та деталізуючи положення Конституції, Закон Республіки Бєларусь "Про місцеве управління та самоврядування в Республіці Бєларусь" уналежнив "органи територіального громадського самоврядування (ради та комітети мікрорайонів, житлових комплексів, будинкові, вуличні, квартальні, селищні, сільські комітети та інші органи, в тому числі одноосібні)" [3] разом із місцевими Радами депутатів до системи місцевого самоврядування.

Закон визначає ТГС як самоорганізацію громадян на добровільній основі за місцем їх проживання на частині території адміністративно-територіальної одиниці (територій мікрорайонів, житлових комплексів, кварталів, вулиць, дворів, селищ, сіл та т. п.) для самостійного та під власну відповідальність здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення безпосередньо населенням або через створювані ним органи ТГС (одноосібні або в формах рад, комітетів та інших формах). При цьому, на відповідній частині адміністративно-територіальної одиниці може бути створений тільки один орган ТГС.

Такий орган може наділятися правами юридичної особи та є при цьому некомерційною організацією, підзвітний у своєї діяльності зібранню, що його заснувало або обрало, та відповідній Раді.

До складу органів ТГС обираються особи, що досягли 18-річного віку та постійно проживають на даній території. Кандидати в органи ТГС можуть висуватися жителями відповідної території, а також представницькими та виконавчими органами даної адміністративно-територіальної одиниці.

Заснування органу ТГС, обрання його членів та затвердження статуту здійснюється на зібранні. Порядок обрання та роботи одноосібних органів ТГС (старост, старійшин та ін.) визначається положенням, затвердженим Радою відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Члени такого органу обираються відкритим або таємним голосуванням.

Орган ТГС реєструється у відповідному виконавчому комітеті (місцевій адміністрації).

Закон Республіки Бєларусь "Про місцеве управління та самоврядування в Республіці Бєларусь" надає органам ТГС надзвичайно широкі права. Так, вони можуть:

  • "вносити на розгляд Ради та її органів, виконавчих комітетів та місцевих адміністрацій пропозиції по всіх питаннях місцевого значення;
  • брати участь за запрошеннями державних органів у розгляді ними питань місцевого значення;
  • скликати зібрання на відповідній території для обговорення питань місцевого значення;
  • акумулювати в порядку, визначеному законодавством Республіки Бєларусь, зароблені кошти, добровільні внески та пожертвування громадян та юридичних осіб та направляти їх на розвиток соціальної інфраструктури території, проведення культурно-просвітницьких, оздоровчих заходів;
  • приймати від Рад, виконавчих та розпорядчих органів, інших юридичних осіб у володіння та користування будівлі, приміщення, ігрові та спортивні майданчики, клуби, інші об’єкти соціально-культурного призначення, історико-культурні цінності;
  • вносити на розгляд Ради, виконавчого комітету та місцевої адміністрації пропозиції з питань організації діяльності та розміщення підприємств торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, закладів охорони здоров’я, освіти, культури, фізичної культури та спорту, інших об’єктів соціальної сфери, а також визначення режиму їх роботи" [4].

Крім того, Рада може делегувати органу ТГС окремі повноваження у здійсненні самоврядування на відповідній території.

Цей Закон також передбачив, що у випадку систематичного порушення органом ТГС законодавства Республіки Бєларусь Рада, виконавчий комітет, місцева адміністрація можуть припинити його діяльність. Рішення про дострокове припинення повноважень органу ТГС приймається Радою відповідної адміністративно-територіальної одиниці або зборами громадян.

Наведені вище деякі положення законодавства Республіки Бєларусь про органи ТГС свідчать, що в ньому є багато положень, які є дискусійними з огляду на демократичне формування та діяльність цих органів. Однак, на нашу думку, деякі його положення є надзвичайно корисними та можуть бути запозичені національним законодавством України.

Це стосується, зокрема, встановлення положень про те, що на певній території може існувати лише один орган ТГС; закріплення мінімального віку для осіб, які можуть бути обрані до складу такого органу; визначення органів ТГС в якості некомерційних організацій; надання їм повноважень щодо акумуляції коштів із позабюджетних джерел для реалізації соціальних програм, можливості внесення на розгляд органів місцевого управління та самоврядування пропозицій з питань місцевого значення тощо.

Окремо хочемо звернути увагу на те, законодавство Республіки Бєларусь, на відміну від України, передбачило можливість створення ще одного виду системи органів ТГС – одноосібних органів ТГС, порядок обрання та роботи яких визначається місцевими радами. До речі, така практика є характерною не тільки для Республіки Бєларусь, а і для інших країн світу.

Так, наприклад, на зборах жителів відкритим голосуванням в Польщі обирається солтис, в Болгарії – кмет, в Індонезії та Таїланді – староста села та міського кварталу [5, с. 316]. На нашу думку, одноосібні органи СОН могли би бути запроваджені і в Україні, особливо в тих населених пунктах, які не збігаються за своїм місцезнаходженням із розташуванням органів місцевого самоврядування.

На відміну від Конституції Республіки Бєларусь, Конституція Російської Федерації не згадує органи СОН, обмежуючись закріпленням того, що "місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдумів, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні та інші органи місцевого самоврядування" (ч. 2 ст. 130), а "структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно" (ч. 1 ст. 131) [6, с. 621,625].

Як бачимо із ч. 2 ст. 130 Конституції РФ організаційні форми здійснення самоврядування закріплені бланкетно, а тому на рівні федеральних законів та законів суб’єктів Федерації можуть бути названі та називаються форми, які не пригадуються у Конституції. Саме до числа таких відносяться і органи СОН, які в Росії, як і в Республіці Бєларусь названі як органи ТГС.

Відповідно до п. 1 ст. 27 Федерального закону РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", "під територіальним громадським самоврядуванням розуміється самоорганізація громадян за місцем їх проживання на частині території муніципального утворення (територіях поселень, які не є муніципальними утвореннями, мікрорайонів, кварталів, вулиць, дворів та інших територіях) для самостійного та під власну відповідальність здійснення власних ініціатив в питаннях місцевого значення безпосередньо населенням або через утворювані ним органи територіального громадського самоврядування" [7, с. 165].

Надавши визначення ТГС, Федеральний закон також встановив, що порядок його організації та здійснення визначається статутом муніципального утворення відповідно до законів суб’єктів РФ, а також нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування. Таким чином, з одного боку, цей один із важливіших інститутів місцевого самоврядування в цьому Федеральному законі невиправдано залишився нероздробленим.

Внаслідок цього, в ст. 56 цього закону було встановлено, що правове регулювання ТГС здійснюється статтями 80–86 Закону РФ "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації" в частині, що не суперечить Конституції РФ та вказаному Федеральному закону, до прийняття суб’єктами РФ власних законів з цього питання.

З іншого боку, можна погодитися із М. Мягченко, яка вказує на те, що можливість регламентації статусу органів ТГС на рівні місцевих нормативно-правових актів надала змогу розробити ці питання конкретніше [8, с. 20]. Проте, як зазначає В. В. Пилін, в більшості суб’єктів федерації досі не прийняті спеціальні закони про ТГС, а ці питання регулюються в загальному виді законами про місцеве самоврядування [9, с. 385].

Крім того, основні положення таких законів конкретизуються в нормативних актах органів місцевого самоврядування. Наприклад, Астраханські міські представницькі збори в лютому 1996 р. прийняли Положення про територіальне громадське самоврядування в місті та Примірний статут будинкового комітету [10, с. 167-168]. В інших муніципальних утвореннях такі норми містяться в статутах цих утворень [11; 12].

Система ТГС в Росії включає в себе:

  • загальні збори (сходи), конференції жителів;
  • територіальні референдуми;
  • опитування населення;
  • інші форми безпосередньої демократії;
  • органи ТГС населення (ради чи комітети мікрорайонів, житлових комплексів, селищ, сільських населених пунктів);
  • інші органи самоуправління населення за місцем проживання (ради або комітети вулиць, кварталів, будинків та т. п.).

Слід зазначити, що порядок створення, діяльності та ліквідації органів ТГС в цілому по Росії значною мірою схожий на порядок, який існує в Україні. Але, безумовно, кожен суб’єкт Федерації має свої специфічні риси цього процесу. Тому надалі ми зупинимось на тих характеристиках, які переважають в значній кількості регіонів РФ та відрізняються від свого українського аналогу.

Характерною особливістю визначення територіальних меж діяльності органу ТГС є те, що серед інших характеристик органом місцевого самоврядування обов’язково повинні братися до уваги межі діяльності житлово-комунальних служб.

Вибори органів ТГС можуть проводитися на загальних зборах (сходах) чи конференціях жителів відповідної території, або на основі загального рівного прямого виборчого права при таємному голосуванні по виборчих дільницях під час муніципальних виборів на термін повноважень представницького органу муніципального утворення або інший термін (як правило, не менш, ніж на два роки) [13, с. 50].

Як і в Україні, органи місцевого самоврядування можуть передавати органам ТГС частину власних повноважень, але для РФ характерним є встановлення сфери спільної компетенції, а також переліку питань, рішення з яких не можуть бути прийняті органами місцевого самоврядування без узгодження з органами ТГС.

Значно ширшими правами користуються органи ТГС порівняно із органами СОН і в фінансово-економічній сфері. Так, вони додатково можуть мати у власності земельні ділянки, нерухомість, грошові кошти, акції, інші цінні папери та решту майна, необхідного для матеріального забезпечення своєї діяльності, вказаної в їх статуті. Вони можуть здійснювати підприємницьку діяльність лише настільки, наскільки це служитиме досягненню їх статутних цілей.

Їх фінансові ресурси складаються із власних, позичкових коштів, а також коштів, переданих їм органами місцевого самоврядування. Власні фінансові ресурси утворюються за рахунок прибутку від підприємницької діяльності, цивільно-правових угод, добровільних внесків та пожертвувань фізичних та юридичних осіб, а також інших не заборонених законом надходжень.

Значна допомога органам ТГС з боку органів місцевого самоврядування надається у вигляді встановлення значних пільг у сплаті податків при здійсненні ними комерційної діяльності. Завдяки цьому такі формування можуть більш ефективно розпоряджатися власними ресурсами для виконання своїх статутних положень. Так, наприклад, Міське Зібрання Сочі надало на 1998 р. органам ТГС пільги по сплаті податку на прибуток, податку на майно, ліцензійних зборів за право торгівлі підакцизними товарами, податку на утримання житлового фонду та об’єктів соціально-культурної сфери, податку на землю в частині, що поступає до бюджету міста.

Крім того, передбачалась можливість за клопотанням органів ТГС надавати такі пільги підприємствам та установам відповідно до законодавства за умови спрямування звільнених коштів на статутну діяльність та фінансове забезпечення соціально-економічного розвитку відповідної території [14].

Законодавство суб’єктів Російської Федерації, на відміну від українського, чітко встановило, що рішення, прийняті органами ТГС в межах власної компетенції, є обов’язковими до виконання всіма фізичними та юридичними особами на відповідній території. В той же час, органи ТГС несуть юридичну відповідальність за законність своїх рішень та діяльності.

Як бачимо, законодавство РФ надає значно більше можливостей органам ТГС для реалізації своїх повноважень порівняно із законодавством України. Але, не дивлячись на значні права та можливості, кількість органів ТГС в Росії за останні роки різко скоротилась. Так, станом на 1 червня 1997 р. в 13 383 муніципальних утвореннях нараховувалось лише 7 822 органи ТГС [15, с. 386-388].

Законодавство Польщі дещо по-іншому підходить до визначення статусу та порядку діяльності тих формувань, які, згідно із законодавством нашої країни, називаються органами СОН. Польське законодавство називає їх "допоміжними органами", які створюються в "допоміжних одиницях".

Закон Польщі "Про гмінне самоврядування" у ст. 5 встановив, що самоврядна громада – гміна – "може утворити допоміжні одиниці: сільські округи, райони, селища тощо". На практиці гмінами також створювались такі допоміжні одиниці, як сільські староства на селі, дільниці й мікрорайони в містах [16, с. 31].

Таке положення випливає із ч. 4 ст. 169 Конституції Республіки Польща, яка встановила, що "внутрішній устрій одиниць місцевого самоврядування визначають, в межах законів, їх розпорядчі органи" [17, с. 67]. Слід відзначити, що на рівні Конституції Польщі правовий статус допоміжних органів не визначається.

Як вже зазначалось, допоміжна одиниця може бути утворена лише радою гміни завдяки прийняттю нею окремого рішення. Крім цього, рада ухвалює статут цієї одиниці, де визначаються питання організації та сфера діяльності відповідного допоміжного органу [18]. Що стосується порядку утворення, об’єднання, поділу, а також ліквідації допоміжних одиниць, то він визначається в статуті гміни.

Слід також відзначити, що обов’язковим елементом створення допоміжних одиниць є думка мешканців, які проживають на відповідній території. Така думка виявляється або у формі ініціативи самих мешканців шляхом подачі заяви до ради про утворення допоміжної одиниці, або у формі консультації – ознайомлення із ставленням мешканців до ініціативи, висунутою радою гміни. Так, наприклад, в м. Краків із 750 тис. населенням, за рішенням ради міста було створено 18 допоміжних дільниць [19].

Б. Майгер, даючи загальну характеристику допоміжних одиниць гмін у Польщі, робить спробу визначити їх загальні риси. До числа таких він відносить:

  • "1. факультативність (необов’язковість) їх утворення (тільки воля ради),
  • 2. відсутність власних завдань і компетенції,
  • 3. відсутність статусу юридичної особи,
  • 4. брак власних джерел доходів і власного бюджету, але при можливості реалізації завдань в межах бюджету гміни (міста),
  • 5. повна залежність від ради гміни,
  • 6. брак самостійності стосовно створення власних органів,
  • 7. можливість утворення (якщо ухвалений радою статут це передбачає) одиниці нижчого рангу в межах даної допоміжної одиниці,
  • 8. законодавче окреслення форм і назв органів,
  • 9. законодавчо окреслений порядок виборів виконавчого органу у випадку села і встановлений радою у випадку дільниці чи мікрорайону в місті" [20, с. 31-32].

Наведений перелік характеристик, а також розглянутий вище порядок створення допоміжних органів свідчить про те, що вони є начебто своєрідним продовженням ради гміни і повністю залежать від прийнятих нею рішень. Так, виключно радою гміни визначається сфера діяльності допоміжних органів, принципів передачі їм окремого майна у користування, а також принципів передачі бюджетних коштів для виконання завдань, покладених на ці одиниці.

Торкаючись питання організації виборів допоміжних органів, звертає на себе увагу те, що Закон Польщі "Про гмінне самоврядування" практично не регламентує його. Автори цього Закону обмежилися тільки тим, що встановили, що сільський староста, а також члени ради сільського старости обираються шляхом таємного прямого голосування з-поміж необмеженої кількості кандидатів постійними жителями сільського округу, які наділені правом голосу.

Таким чином, стосовно виборів сільського старости та членів відповідної ради Закон обмежився тільки визначенням принципів, на яких відбуваються вибори. Щодо виборів у містах, то законодавець не зробив навіть і цього, надавши право вибору моделі виборів самим радам гмін [21].

Закон Польщі "Про гмінне самоврядування" також встановив деякі права та окремі гарантії для осіб, які є членами виконавчих органів допоміжних одиниць, а також їх керівників. Так, Голова виконавчого органу допоміжної одиниці може брати участь в роботі ради гміни на принципах, визначених статутом гміни, без права участі в голосуванні.

Рада гміни може визначити правила, за якими голова та члени виконавчого органу допоміжної одиниці, а також члени ради району (селища), ради сільського старости отримують плату, а також правила повернення їм витрат, пов’язаних із службовими відрядженнями.

Крім того, для старости було встановлено положення, відповідно до якого він перебуває під правовим захистом, передбаченим для державних службовців.

Законодавство також визначає порядок здійснення фінансово-господарської діяльності допоміжних органів. Оскільки вони не є юридичними особами, їх керівники проводять діяльність самостійно на підставі доручення, виданого правлінням гміни. "Допоміжна одиниця управляє і користується комунальним майном та розпоряджається доходами з цього джерела в межах, встановлених статутом. Статут, крім цього, встановлює також межі діяльності, яку самостійно здійснює допоміжна одиниця в межах належного їй майна" [22, С. 83].

Практика діяльності допоміжних одиниць в Польщі за останні роки привела до цікавих результатів: громадські ради мікрорайонів міст тощо привертають увагу органів місцевого самоврядування до проблем жителів міст, ефективно використовують надані їм кошти та майно, забезпечують утримання та організацію роботи бібліотек, клубів, гуртків, влаштовують подорожі для підлітків та молоді, організують надзвичайно цікаві для малят конкурси кращого малюнку, видають власні журнали, на сторінках яких висвітлюється робота відповідного допоміжного органу [23] і т. д. За цими органами органи самоврядування ведуть фінансовий контроль, надають юридичну та іншу допомогу [24, с. 44].

Особливо наголосимо на надзвичайно ефективному засобі залучення вільних грошових коштів мешканців на вирішення проблем населених пунктів, перш за все, в сфері житлово-комунального господарства. Практика часткового самообкладання податком та інвестиції на решту суми із місцевого бюджету дозволили вирішити значну кількість проблем мешканців. І знову ж таки, порядок залучення таких коштів та інвестування встановлюється радою міста [25].

Аналіз роботи допоміжних органів в Польщі засвідчив, що їх статус та порядок організації діяльності значно відрізняються від органів СОН, які діють в Україні та органів ТГС, що працюють в Росії та Республіці Бєларусь. Не погоджуючись з ідеєю розбудови органів СОН в якості придатків місцевих рад, що має місце в Польщі, на наш погляд, ефективної діяльності цих формувань значною мірою вдалось досягти саме завдяки регламентації їх статусу на локальному рівні.

Література

  1. Муніципальне право України: Підручник / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін.; За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. – К.: Юринком Інтер, 2001. – 352 с.
  2. Конституция Республики Беларусь. – Минск, 1994. – 48 с.
  3. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь. Закон Республики Беларусь № 617-ХП от 20.02. 1991 г. – Минск, 2001. – 32 с.
  4. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь. Закон Республики Беларусь № 617-ХП от 20.02. 1991 г. – Минск, 2001. – 32 с.
  5. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999. – С. 316.
  6. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В. В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Спарк, 2001. – 670 с.
  7. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" – М.: НОРМА, 2000. – 460 с.
  8. Мягченко М. Загальнотеоретичні засади діяльності органів самоорганізації населення в системі місцевого самоврядування в Україні // Право України. – 2000. – № 7. – С. 18-20.
  9. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / 2-е изд. Под ред. Ю. А. Дмитриева. – М.: Профобразование, 2000. – 800 с.
  10. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" – М.: НОРМА, 2000. – 460 с.
  11. Устав города-героя Волгограда – Волгоград, 1996. – 44 с.
  12. Устав города Москвы. Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. – М.: Ось-89, 1999. – 64 с.
  13. Муниципальное право: Учебник / Под ред. А. И. Коваленко. – М.: Новый Юрист, 1997. – 432 с.
  14. О территориальном общественном самоуправлении г. Сочи. Решение Городского Собрания Сочи № 180 от 15.12. 1998 г.
  15. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / 2-е изд. Под ред. Ю. А. Дмитриева. – М.: Профобразование, 2000. – 800 с.
  16. Майгер Б. Місцеве самоврядування Польщі та України. Вибрані юридичні проблеми (правовий стан на 1. Х. 1999 р.). – Варшава, 1999. – 39с.
  17. Конституция Республики Польша. – Варшава: Изд-во Сейма, 1997. – 67 с.
  18. Statut Dzielnica I Miasta Krakowa. Uchwala Nr LXVII/660/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 18/12/1996 r.
  19. Krakow. Spacer po dzielnicach. – Krakow, 1998. – P. 3-28.


24.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!