Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Особливості адміністративно-територіального українського устрою. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Особливості адміністративно-територіального українського устрою. Реферат

Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави – невід’ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади. Територія держави – це той простір, тобто суша (земна поверхня), води, надра, повітряний простір, на який розповсюджується державний суверенітет і територіальне верховенство країни

Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні чи конфедеративні.

Відповідно до статті 2 Конституції, Україна є унітарною державою. Це означає, що територія України у межах існуючих кордонів є цілісною і недоторканною, що складові частини цієї території перебувають в нерозривному взаємному зв’язку, відзначаються внутрішньою єдністю і не мають ознак державності, як це властиво складовим частинам, скажімо, федеративної держави.

В Конституції України вживаються два терміни – територіальний устрій (так само називається відповідний (ІХ) розділ Основного Закону України) та адміністративно-територіальний устрій.

Територіальний устрій України, відповідно до статті 132 Конституції, ґрунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.

До форм територіального устрою можна віднести, зокрема, адміністративно-територіальний устрій, виділення спеціальних та вільних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, зон надзвичайних екологічних ситуацій, поділ земель на категорії з чітким визначенням правового режиму кожної з таких категорій, економічне та інші види районування та планування території держави.

Адміністративно-територіальний устрій, як відомо, може бути визначено як поділ держави на систему адміністративних одиниць. Він є однією з форм, очевидно найважливішою, територіального устрою держави. Адже саме у відповідності з ним утворюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування, вирішуються численні управлінські та інші питання. Однак повністю це поняття не охоплює зміст територіального устрою.

Поняття "територіальний устрій" є значно ширшим від поняття "адміністративно-територіальний устрій", і тому усі питання територіального устрою не можуть бути зведені лише до адміністративно-територіального устрою, не виокремлюючи при цьому питання організації місцевого самоврядування, реалізації прав власності, виконання вимог земельного законодавства та деякі інші питання, які хоча і пов’язані з адміністративно-територіальним устроєм, однак мають цілком самостійну і досить довершену сферу та засоби регулювання.

В юридичній енциклопедії адміністративно-територіальний устрій визначено як поділ території держави на систему адміністративних одиниць (край, область, провінція, департамент, округ, губернія, земля (земство), воєводство, кантон, волость, повіт, район, громада, місто, село та iн.) відповідно до якого утворюється вертикальна структура органів державної влади і управління, а також здійснюються спрямовані процеси централізації та децентралізації.

Необхідність такого поділу постає з потреби представництва вищої державної влади на окремих територіях, певна географічна віддаленість яких від політичного центру держави унеможливлює як безпосередню реалізацію функцій та завдань вищої державної влади, так і забезпечення широкого зворотного зв’язку у відносинах між державною владою і громадянами цих територій.

Отже, "територіальний устрій України" – категорія більш широка, а "адміністративно-територіальний устрій" – його невід’ємна складова частина. Адміністративно-територіальний устрій притаманний практиці переважної більшості держав. Виняток складають лише ті, територія яких за геофізичними параметрами є незначною. В Європі це деякі так звані держави-карлики (Ватикан, Монако, Сан-Марино).

Призначенням відповідного поділу території держави є насамперед здійснення виконавчої влади і функціонування місцевого самоврядування. Звичайно адміністративно-територіальному устрою тією чи іншою мірою відповідає й побудова судової влади. Тим самим він слугує створенню територіальної основи для побудови систем органів державної влади, а також органів місцевого самоврядування. Органи, локалізовані адміністративно-територіальним устроєм, в юридичній літературі узагальнено визначають як місцеві.

Адміністративно-територіальний устрій забезпечує потреби голосування на виборах і референдумах. Його характеристики, як правило, враховуються при встановленні відповідних округів та в деяких інших випадках. Засобом адміністративно-територіального устрою відбувається наближення влади до населення, створюються можливості для реальної участі громадян в її здійсненні, для реалізації принципу народного суверенітету. З адміністративно-територіальним устроєм пов’язана організація політичної системи суспільства в цілому, зокрема таких її елементів, як політичні партії [6].

Отже, спробуємо дати визначення поняттю адміністративно-територіальний устрій. Адміністративно-територіальний устрій – зумовлена соціальними, економічними, соціально-етнічними, історичними, географічними, культурними, політичними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини – адміністративно-територіальні одиниці. Такий поділ є неодмінною умовою функціонування відповідних державних, громадських структур та органів місцевого самоврядування.

Елементами адміністративно-територіального устрою є його одиниці. Адміністративно-територіальна одиниця – це відокремлена в межах держави або суб’єкта федерації частина території з метою здійснення владних функцій [3]. Таке визначення адміністративно-територіальної одиниці зумовлене тим, що у федеративних державах питання адміністративно-територіального устрою зазвичай віднесені до відання суб’єктів федерацій.

Адміністративно-територіальна одиниця може бути визначена і як простір для організації та діяльності місцевих органів публічної влади. Водночас вона є об’єктом управління з боку цих органів. Правова регламентація адміністративно-територіального устрою охоплює не тільки визначення відповідних одиниць, а й порядок їх утворення, зміни меж тощо. За загальним правилом вирішення цих питань віднесене до повноважень парламенту.

Наприклад, згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Відповідно до Конституції України (стаття 133), адміністративно-територіальний поділ України становить цілісну систему адміністративно-територіальних одиниць, яка складається з Автономної Республіки Крим (далі – АРК), областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл.

У науковій літературі адміністративно-територіальний устрій класифіковано за рівнями. Первинним рівнем адміністративно-територіального устрою визначено села, селища, міста районного значення, райони у містах. Середнім – сільські райони та міста обласного значення. Верхнім рівнем адміністративно-територіального устрою є АРК та області, міста Київ і Севастополь [3].

За своїми географічними ознаками згадані тут адміністративно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (АРК, області, райони) та населені пункти (села, селища, міста). Не є однорідними адміністративно-територіальні одиниці також з огляду на те значення й місце, яке вони посідають у системі адміністративно-територіального устрою України.

У юридичній науці та практиці питання про населений пункт як адміністративно-територіальну одиницю є досить-таки дискусійним. Населений пункт – це частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом. Не відносяться до самостійних населених пунктів хутори та двори, невеликі поселення, що мають тимчасове значення і несталий склад поселення, а також поселення службового призначення в системі певної господарської галузі діяльності (будинки лісників, шляхових майстрів, будівлі залізничних служб, польові стани тощо). Ці об’єкти включаються до тих адміністративно-територіальних одиниць, на території яких вони розташовані.

До сільських населених пунктів відносяться села. Села – це населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільськогосподарському виробництві та лісовому господарстві.

Водночас в сільській місцевості дуже поширеною є практика створення так званих "сільрад", які складаються з кількох населених пунктів, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та органів місцевого самоврядування, які вона обирає. Однак, відповідно до Конституції України, такої адміністративно-територіальної одиниці, як "сільрада", немає.

"Сільрада" як адміністративно-територіальна одиниця існувала з 1919 по 1996 роки [4]. Чисельність населення на початковому етапі адміністративно-територіальної реформи була одним із основних критеріїв утворення сільрад і складала не менше 1 тис. чоловік. Пізніше в нормативно-правових документах кількість населення для створення сільрад не вказувалась, але в практиці територіального будівництва на зазначену кількість продовжували орієнтуватись. Іншими важливими критеріями утворення сільрад були наявність об’єктів народного господарства, побуту, сільськогосподарських земель, тяжіння населених пунктів, відстань між ними, щільність населення, наближеність його до органів влади.

Формування в подальшому територій сільрад з урахуванням цих критеріїв призвело до визначення кількості населення в них, що становила в основному від 1 до 4 тис. чоловік. В юридичній літературі пропонувалося середню кількість населення сільради, що встановилась в Україні на рівні 2,5 тис. чоловік, взяти як мінімальну норму чисельності населення для цієї адміністративно-територіальної одиниці

Безумовно, така пропозиція була спрямована на зміцнення цієї адміністративно-територіальної одиниці і відображала потребу в інтеграції сільських територій. Після завершення адміністративно-територіальної реформи мережа сільрад стала досить розгалуженою. На 1 жовтня 1936 року в Україні налічувалося 11 125 сільрад. Згодом було вжито заходів із зміцнення сільрад, а по суті — збільшення їх території. Станом на 1 січня 1969 року в Україні було вже 8555 сільрад. В останні роки процеси демократизації суспільного життя привели до поступового розширення їх мережі. Якщо на 1 січня 1988 року в Україні було 8805 сільрад, то на 1 січня 1991 року — вже 9211, на 1 січня 2001 – 10263, а на 1 січня 2007 – 10279.

3 цієї тенденції можна зробити висновок, що фактори наближення сільрад до населення, створення зручностей для вирішення численних питань його життєдіяльності мають важливе значення у формуванні територій цих одиниць. Разом з тим території сільрад не повною мірою відповідали цілям виробничого об’єднання місцевого населення. В господарському відношенні вони не стали цілісними утвореннями. Будучи безпосередньо місцем проживання сільського населення, вони не сформувалися в їх повноцінне життєве середовище [5].

Отже, адміністративно-територіальною одиницею є не кожний населений пункт і не власне населений пункт, оскільки це поняття, скоріше, географічне, а один чи кілька населених пунктів з навколишніми землями, що перебувають під юрисдикцією єдиної для них територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування. Ось чому в інших країнах первинна ланка адміністративно-територіального поділу носить назву не село, селище, місто, а комуна, муніципалітет, община. Ця назва є похідною від назви первинного суб’єкта місцевого самоврядування — комуни, муніципалітету, общини, громади тощо. І тому у перспективі фактичне існування "сільрад" в нашій державі має бути узгоджено з Конституцією України.

Окрім сіл до первинного рівня адміністративно-територіального устрою належать селища, міста, райони у містах та селища міського типу. У ході формування адміністративно-територіального устрою України було створено нормативну базу, якою визначено статус та класифікацію даних населених пунктів. Востаннє ці питання регулювалися в Положенні про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР", затвердженому Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року, яке є нині чинним у частині, що не суперечить Конституції України [2].

У відповідності з цим і попередніми нормативними актами міські населені пункти України були поділені на міста республіканського, обласного і районного підпорядкування (згодом термін "підпорядкування" у законодавчих актах було змінено на "значення") та селища міського типу. До категорії міст республіканського підпорядкування відносилися міста з кількістю населення понад 500 тис. чоловік, важливі економічні та культурні центри і керівництво котрими доцільно було здійснювати безпосередньо з центру. Містами республіканського підпорядкування відповідно до вищезазначеного Положення були Київ та Севастополь. За Конституцією України ці міста є містами зі спеціальним статусом.

Важливе значення в цій системі мають міста обласного підпорядкування, їх відносять до середньої ланки. Критеріями для виділення міст до обласного підпорядкування було окрім чисельності населення (понад 50 тис. чол.) рівень розвитку промисловості, комунального господарства, ознаки економічного та культурного центру для навколишніх населених пунктів, також потреба в управлінні цими містами обласними центрами влади.

На відміну від міст республіканського підпорядкування, мережа міст обласного підпорядкування розвивалася динамічно. В порівнянні з довоєнними роками їх кількість зросла більш, ніж удвічі (з 67 до 177). Практика виділення міст у цю категорію себе виправдала. Вона вписувалася в систему управління, сприяла зміцненню обласної ланки, покращенню керованості територіями. Окрім того, це сприяло розвитку самих міст, вирішенню їх соціально-економічних питань.

Проте підхід до виділення міст в обласне підпорядкування, виходячи з чисельності населення і рівня економічного розвитку, призвів до великої диспропорції в їх кількості по областях. Якщо в Донецькій області нараховується нині 28 таких міст, то в Тернопільській лише 1, а в Чернівецькій області – 2. У тринадцяти областях кількість міст обласного підпорядкування не перевищує п’яти.

Безумовно, такі диспропорції не бажані. На наш погляд, існуючий підхід до формування мережі міст обласного підпорядкування недостатньо враховує регіональні особливості, потреби областей в розвитку своїх населених пунктів, створенні умов для становлення економічних і культурних центрів. Для віднесення міста до обласного підпорядкування кількість його населення не повинна відігравати вирішального значення. Головним тут мають бути соціально-економічні потреби розвитку територій, рівномірне розміщення по території області виробничих і культурних центрів, забезпечення зайнятості населення.

Міста районного підпорядкування і селища міського типу входять до низової ланки адміністративно-територіальної системи України. До цієї категорії відносяться населені пункти, де розташовано промислові підприємства, об’єкти комунального господарства, побутового обслуговування, заклади торгівлі, житловий фонд з кількістю жителів: для міст районного підпорядкування – 10 і більше тисяч чоловік, а для селищ міського типу – понад 2 тисячі чоловік.

Кількість населених пунктів цієї категорії постійно зростає. В порівнянні з 1950 роком міст районного підпорядкування збільшилося з 186 до 279, а селищ міського типу – з 478 до 886. Міста районного підпорядкування і селища міського типу входять безпосередньо до району і є його складовою частиною. Проте механізм віднесення населених пунктів до цих категорій різний. Якщо віднесення до селищ міського типу здійснюється обласними органами влади, то до категорії міст районного підпорядкування – Верховною Радою України. Децентралізація управління, розвиток місцевого самоврядування, на нашу думку, потребують передачі повноважень з формування мережі міст районного підпорядкування обласним органам влади.

Це сприятиме більш повному врахуванню місцевих особливостей, збалансованому розміщенню цих міст на території району, визначенню перспективних населених пунктів, а в кінцевому результаті — кращій організації території району. У перспективі потрібно визначитися з віднесенням селищ міського типу до відповідної категорії населених пунктів, адже у Конституції України терміну "селище міського типу" немає.

Виходячи з накопиченого досвіду адміністративно-територіального устрою України, спробуємо дати визначення міста. Містом є частина території держави, що характеризується великою густотою заселення, концентрацією промислового виробництва і являє собою адміністративний, економічний і науково-культурний центр.

Важливою ланкою адміністративно-територіального устрою України є регіони. До регіонів треба зарахувати насамперед АРК, області, райони.

АРК є складовою частиною України, її регіоном, якому, відповідно до Конституції України, надано право на автономію. АРК за конституційною природою є формою так званої територіальної (адміністративно-територіальної, регіональної, обласної) автономії.

У юридичній науці під автономією розуміють самоврядування певної території в державі. Проте федералізація та автономізація — два цілком різні за державно-правовою природою принципи. При федералізмі незалежні частини домовляються й об’єднуються, беруть участь у створенні колективної влади федерального союзу як його органічні частини. При децентралізації у формі автономії спочатку існує самостійна, попередньо створена суверенна влада, яка поступається частиною своїх прав та атрибутів окремим територіям. Автономізація є наступною стадією розвитку після створення централізованої системи влади і не суперечить унітарній формі правління [3].

Усього ж у світі нараховується 12 країн (крім держав-колишніх суб’єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утворення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління. В Україні питання побудови автономії на науковій основі постало у зв’язку з відновленням у лютому 1991 р. в її складі Автономної Республіки Крим та тими проблемами, які виникли через визначення конституційного статусу цього утворення.

Кримська АРСР до її скасування 1945 р. вважалася суб’єктом РРФСР, хоча й була створена свого часу лише за територіальною ознакою, оскільки на її території проживала велика кількість представників різних національностей. До України територію скасованої Кримської АРСР було передано вже як звичайну адміністративно-територіальну одиницю. Як така, Кримська область нічим, власне, не відрізнялася від інших областей України, окрім, звичайно, того, що в минулому вона мала статус автономної республіки у складі сусідньої РРФСР.

Україна, як відомо, завжди була державою унітарною. Такою, на нашу думку, вона має залишатися й надалі, якщо прагне зберегти себе як суверенну державу. Ось чому механічне відтворення статусу Кримської автономії в її колишніх формальних параметрах як суб’єкта федерації виявилось неможливим. Належало шукати інші шляхи вирішення цієї проблеми на принципово новій концептуальній основі. Єдино прийнятною для України в цій ситуації було визнано модель територіальної (обласної, регіональної) автономії, що й було відображено вже у попередній Конституції України (ст. 75-1), у Законі України "Про Автономну Республіку Крим" від 17 березня 1995 р. та Законі України "Про Конституцію Автономної Республіки Крим" від 4 квітня 1996 р., а також у розділі X чинної Конституції України.

За новою Конституцією України 1996 р., Автономна Республіка Крим входить до системи адміністративно-територіального устрою України (ст. 133) і залишається невід’ємною часткою України (ст. 134) з наданням їй особливих повноважень порівняно з іншими адміністративно-територіальними одиницями, зокрема такими, як область.

Область – верхній рівень адміністративно-територіального устрою України. Це великий регіон, який характеризується певною цілісністю та самодостатністю економічного й соціального розвитку, а також місцевими особливостями і традиціями. Узагальнюючи досвід будівництва областей, спробуємо дати визначення цієї ланки адміністративно-територіального устрою. Область – частина території України, що являє собою цілісну в господарському, природно-історичному, етнічному відношеннях територію, яка організована для здійснення ефективного управління і соціально-економічного розвитку, поєднання і репрезентування на державному рівні інтересів адміністративно-територіальних одиниць, що входять до її складу.

Важливою ланкою в адміністративно-територіальній системі є район (сільський). Історія поділу України на райони починається з 1923 року. Вони були створені на базі волостей та покликані покращити управління територіями, сприяти підвищенню ефективності державного апарату, створити умови для участі населення в діяльності органів влади. Однією з основних переваг районів над волостями було те, що райони утворювалися у більшій відповідності із завданнями економічного розвитку територій.

Поєднання у господарському відношенні волостей, врахування економічного тяжіння територій, вибір центрами районів найбільш розвинутих у промислово-торговельному відношенні населених пунктів дозволило створити сприятливі умови для формування районів як адміністративно-територіальних, так і самодостатніх господарських одиниць. На початковому етапі функціонування район являв собою адміністративно-територіальну одиницю (усереднена модель) з населенням 37 тис. чол., площею в 570 кв. км, 57 населеними пунктами.

Щоб пізніше уявити, чим відрізнявся район від ліквідованих волості і повіту, слід привести аналогічні усереднені дані і по них. У волості, на основі якої був утворений район, проживало 13 тис. чол., вона займала площу трохи більше 200 кв. км і об’єднувала 26 населених пунктів. У повіті – 238 тис. чол., площа – близько 4 тис. кв. км, він об’єднував 397 населених пунктів. Територія району в дво- чи триланковій системі завжди була підпорядкована соціально-економічним і суспільно-політичним відносинам, що складалися в державі. В залежності від цих обставин розмір його території складав в ті чи інші часи 0,5–1,2 тис. кв. км. [5].

На підставі викладеного можна зробити визначення цієї ланки адміністративно-територіального устрою України. Район — це цілісна складова частина області переважно з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв’язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці, і представляти їх спільні інтереси.

Підсумовуючи викладене, відзначимо, що адміністративно-територіальний устрій є однією з форм територіального устрою держави, у відповідності з ним утворюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування, вирішуються численні управлінські та інші питання. В основу існуючої системи адміністративно-територіального устрою в Україні покладені такі вихідні положення:

  • унітарний державний устрій;
  • триланкова система адміністративно-територіального устрою;
  • статус Криму як територіальної автономії у складі України.

При цьому фактичний стан існуючого адміністративно-територіального устрою не повною мірою відповідає Конституції та іншим нормативно-правовим актам, які регулюють питання адміністративно-територіального устрою. Отже, і фактичний стан, і нормативно-правова база потребують удосконалення та узгодження між собою.

Література

  1. Конституція України від 28 червня 1996 року//Відомості Верховної Ради України. – 1996. - № 30 (23.07. 1996). - Ст. 141.
  2. Указ Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року "Про затвердження Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР" //Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1981. - №12. – Ст. Д79.
  3. Конституційне право України. // За редакцією В. Ф. Погорілка. - К. Наукова думка. - 1999. - С. 609-675].
  4. Новик В. П. Формування адміністративно-територіальної структури України: історичні реалії та сучасні проблеми // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України. – 2004. – Випуск 2/2004. – С. 18 – 32.
  5. Ткачук П. Адміністративно-територіальний устрій України: досвід і уроки// Місцеве самоврядування. -1998. -№ 5-7 (14). - С. 141-151.
  6. Шаповал В. Територіальна організація держави в конституційному праві//Новий етап розвитку місцевого самоврядування, реформування житлово-комунального господарства в Україні. За матеріалами ІХ Всеукраїнських муніципальних слухань "Житлово-комунальна реформа – першочергове значення місцевого та регіонального розвитку", 22-26 вересня 2003 р., м. Київ- "Пуща-Озерна" // Науковий редактор: М. Пухтинський. - К.: Атака - Н. 2004. - С. 260-274].


20.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!