Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Повсюдність місцевого самоврядування в Україні. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Повсюдність місцевого самоврядування в Україні. Реферат

Дослідження методів розв’язання сучасних проблем організації місцевого самоврядування нині має бути в центрі наукових досліджень, забезпечувати теоретичні засади стратегії державного будівництва, тому що якраз рівень місцевої демократії є ознакою цивілізаційного поступу країни

Але доцільно зазначити, що серед вчених та практиків галузі місцевого самоврядування, зважаючи на низку різних теорій і бачень розвитку місцевої демократії в Україні, думка про необхідність продовження реформи публічної влади та її складової – місцевого самоврядування давно перезріла.

Таку точку зору відстоюють В. Бабаєв, В. Бакуменко, О. Батанов, Р. Безсмертний, В. Кампо, Ю. Ключковський, В. Кравченко, В. Куйбіда, Ю. Куц, М. Пітцик, М. Пухтинський, В. Рубцов, В. Нудельман, В. Удовиченко та багато ін. У тому числі особливу увагу теорії місцевого самоврядування приділяє Фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, М. Пухтинський, О. Власенко. Проте в їх дослідженнях лише наголошується на важливості використання цього принципу, не досліджується сама його суть і зміст, механізми та досвід його реалізації в інших країнах. Автор ставить за мету виявити особливості дії принципу повсюдності місцевого самоврядування в європейських країнах у тому числі законодавче закріплення та дослідити механізми його реалізації, суть і зміст.

Серед існуючих стратегій розвитку місцевої влади найбільшу симпатію серед науковців, представників органів місцевого самоврядування, політиків має пропозиція щодо "переходу від існуючої консервативної моделі місцевого самоврядування, за якої воно, по суті, здійснюється лише на рівні територіальних громад, а на рівні районів та областей носить фактично символічний характер, до повноцінної системи місцевого самоврядування на усіх рівнях організації суспільства.

Впровадження в Україні відомого світовій муніципальній практиці принципу повсюдності місцевого самоврядування створило б правові умови для активізації життєдіяльності територіальних громад, встановило чіткі територіальні межі їх муніципальної діяльності, сприяло б децентралізації публічної влади, розмежуванню функцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, розширенню самостійності і відповідальності територіальних громад у вирішенні завдань життєзабезпечення й розвитку територій, міст, селищ та інших населених пунктів з урахуванням місцевої специфіки, соціально-економічних особливостей, культурно-історичних традицій громад і регіонів [1, С. 237].

У тому числі й надання районним та обласним радам права на утворення виконавчих комітетів перетворило б ці органи на дієздатні суб’єкти місцевого самоврядування які змогли б повноцінно представляти спільні інтереси місцевих територіальних громад. Тобто ми говоримо про необхідність наповнити місцеве самоврядування реальним змістом, забезпечити його повсюдність і повноправність. Воно має здійснюватися не лише в населених пунктах, а й поширюватися на територіях навколо них. Громади мають межувати одна з однією.

В розділі 3 "Основні принципи місцевого самоврядування" проекту Закону України "Про самоврядування територіальної громади", опрацьованого Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України, пропонується запровадити принцип повсюдності, що визначає здійснення місцевого самоврядування на всій території України. Існування території, на яку не поширюється юрисдикція жодної територіальної громади, допускається як виняток у випадках передбачених законами України [5, С. 666-667].

Ми відстаємо у впровадженні муніципального принципу повсюдності від багатьох країн. Наприклад, Росія має більший доробок як у розвитку місцевої демократії так і в її забезпеченні законодавчою базою. У 2003 році Державною Думою було прийнято Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування у Російській Федерації" № 131–ФЗ. У главі 2 "Принципи територіальної організації місцевого самоврядування" детально описується структура місцевого самоврядування про яку нині в Україні лише говорять, механізм дії принципу повсюдності місцевого самоврядування (переклад автора.): "Місцеве самоврядування здійснюється на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях, муніципальних районах, міських округах і на внутрішньоміських територіях міст федерального значення".

А ст. 11 чітко виписує межі населених пунктів: до склад території населених пунктів включають землі населених пунктів, що склалися історично, землі загального користування, що до них прилягають, території традиційного природокористування населення відповідного поселення, рекреаційні землі, землі для розвитку поселення. До складу території поселення входять землі незалежно від форм власності та цільового призначення. Тобто росіяни вже чотири роки як вирішили питання власності земель поблизу населених пунктів, які нині працюють на наповнення місцевої казни [2].

Цікавим є досвід у сфері створення нової сітки адміністративно – територіального устрою, що теж побудована на принципі повсюдності. Сьогодні в Україні йде дискусія з приводу нової базової одиниці АТУ, яку ще повинні утворити, а в нашого північного сусіда вони вже створені й успішно працюють. Такими є поселення: міські та сільські. [2].

На думку відомого фахівця в галузі державного будівництва Ю.Ключковського: "Регіональне самоврядування у нинішній Конституції України не передбачається. Немає ніяких сумнівів, що процес децентралізації в країні, що будує демократичний лад, річ надзвичайно важлива, але її ступінь, форми повинні визначатися сучасними конкретними суспільно – політичними умовами в державі.

Регіональне самоврядування виконуватиме свої функції у відповідності до потреб формування української державності коли будуть дотримані такі вимоги до роботи органів регіонального управління:

  • на рівні громад уже існуватиме реальне сильне, тобто захищене державою місцеве самоврядування. Утворення дієздатних громад і забезпечення їх спроможності як у компетенційному, так і у фінансовому плані. Тобто чітке окреслення їх повноважень, куди ніхто не має права втручатися, окрім як в спосіб, встановлений Конституцією і законами. Забезпечення їм джерел ресурсів для здійснення цих повноважень і землі у тому числі;
  • буде запроваджено чіткий і жорсткий розподіл, розмежування між місцевим і регіональним самоврядуванням, між регіональним самоврядуванням і органами державної влади;
  • коли будуть створені чіткі правові і суспільно-політичні гарантії від переростання регіонального самоврядування у політичний сепаратизм" [5, С. 52-53].

Тут варто пригадати Францію, яка лише через 200 років після ліквідації областей і подрібнення провінції як джерела сепаратизму відновлює самоврядні регіони, які приблизно відтворюють уже забуті історичні провінції. Адже у Франції сьогодні вже є французи, які забули про такі ідентичності, як бретонець, пікардієць чи провансалець. В Росії сьогодні не менша загроза сепаратизму, але ж держава підтримує і законодавчо забезпечує розвиток місцевого самоврядування, одночасно зміцнюючи вертикаль виконавчої влади на рівні регіонів.

Хоча нині Конституція України певним чином сприяє укрупненню і дієздатності місцевих територіальних громад, передбачаючи можливість об’єднання декількох населених пунктів, але виключно лише сільських громад. Це, на нашу думку, не є прогресивною нормою. Виникає колізія, що два села можуть об’єднатися в громаду, а села і селища чи міста і села – уже ні. Практика вимагає іншого. Є специфічні регіони, наприклад Велика Ялта, Алушта, Львів, Донецьк, Харків та ін. Закон повинен дозволити людям об’єднуватися так, як це вигідно для їх громад і як вони вирішать.

Так зміна норми Конституції надасть можливість відмовитись від так званих "матрьошок", коли до складу однієї базової ради входить інша. Наприклад: є унікальне місто Севастополь, до його складу входить район, а в цей район входить місто Інкерман, селище Кача, понад 30 сіл. Другий приклад "матрьошки": Львів – Винники, Брюховичі [4].

Ключовою проблемою нинішнього розвитку місцевого самоврядування є обов’язкове запровадження принципу його повсюдності. Вся територія України всуціль розділена між областями, районами, містами обласного значення і там немає білих плям. Коли візьмемо карту району, тієї адміністративно-територіальної одиниці, яка найближча до людей, то більшість землі не належить до відома місцевого самоврядування, фактично нічия, хоча нею і розпоряджаються районні адміністрації.

Тому сутністю і серцевиною територіальної реформи, запропонованих змін до Конституції ще є те, що вся земля, до останньої сотки українського чорнозему має бути віддана у юрисдикцію територіальної громади. Отримавши землю, громади отримають матеріальну основу своєї діяльності, буде реальним принцип субсидіарності, тобто земля за межами населених пунктів повинна бути передана місцевим громадам.

Такий крок суттєво вдосконалить правові норми, які дозволяють суттєво підвищити доходи місцевого самоврядування від використання земель шляхом забезпечення більшої прозорості і ефективності їх використання як головного багатства країни.

В сучасній Європі в структурі доходів місцевого самоврядування податок на землю становить до 60%, а в Японії – до 70%. У 1912 році в структурі доходної частини бюджетів земств України збори із земель та лісів складали 45%, а в сучасній Україні – тільки 12%, навіть у Києві – всього 15%. Щоб накопичити грошові ресурси для розвитку місцевого самоврядування та реформування адміністративно-територіального устрою можливо потрібно використати процес розмежування земель державної та комунальної власності [5, С. 341].

Один з шляхів – одночасне передання в комунальну власність всіх земель населених пунктів одночасно зобов’язавши місцеві ради за заявками державних закладів та підприємств надавати їм у власність, а краще в оренду необхідні земельні ділянки.

Необхідно врешті запровадити податок на нерухомість, оподаткування за прогресивною шкалою земельних ділянок, які надані у власність, або в оренду і не використовуються протягом значного часу за цільовим призначенням.

Досвід Франції, можна використати для українських реалій. Процес децентралізації там лише завершується і триває вже понад 25 років. Реформа проводилась з метою унеможливити опіку однієї громади над іншою, для підтримання структурних одиниць, які існували на місцевому рівні, особливо – фінансова компетенція передачі владних повноважень. З 1981 року відбулося п’ять таких головних змін. Опіка, яка здійснювалася префектом (префект – це представник державної влади) зникла. Потім генеральна рада сама обирала виконавчу владу і голову регіональної влади. Регіон став територіальною одиницею, були створені регіональні ради, куди обиралися представники громад регіону.

Держава передала цілу низку повноважень на три рівні: громаді, департаменту, регіону. Фінансова допомога, яка надавалася державою місцевим громадам, набула форми дотації, але у зв’язку з першою хвилею децентралізації виникло ряд проблем:

  • неузгодженість між державою і громадами, тому що недостатньо було передано коштів на здійснення місцевої автономії, не було здійснено перерозподіл коштів;
  • не відбулося конституційних змін, що гальмувало процес децентралізації;
  • відсутній контроль після прийняття рішень відповідних регіональних рад, бюджетний контроль, місцеві рахункові палати (в Україні ми спостерігаємо теж явне запізнення запровадження адміністративних судів).

Деконцентрація – це перш за все передача повноважень на регіональний рівень від центру. Є два важливих принципи передачі повноважень: чітка компенсація витрат, які виникають у її результаті та пріоритет свободи громад. У Франції нині 36677 комун (при 5-ти рівневій системі АТУ), всі бажання їх збільшити чи укрупнити не зазнали успіху і серед причин цього – психологічні, економічні, історичні, чинники тощо. Французька влада запропонувала співпрацю між комунами (міжкомунальна співпраця) для того, щоб покращити управління якраз за різними формами кооперації. Було запропоновано три типи таких об’єднань – об’єднання комун окремих міст, об’єднання комун в одному місті, об’єднання сільських комун.

З приводу законодавчої бази децентралізації Франції: "Закон про децентралізацію" містить всього 4 сторінки, а всі закони біля 100 сторінок і були короткими і ефективними [5, С. 99-101]. Використовуючи французькі уроки територіального реформування, можливо варто і в Україні розпочати територіальну реформу з ліквідації "матрьошкових" алогізмів та з фінансового стимулювання тих території, які вирішили об’єднатися в одну громаду. Таким стимулом могло б стати навіть обов’язкове виділення державних субвенцій на вирішення соціально-економічних проблем цих територій, зміцнення чи створення соціальної інфраструктури.

Для функціонального наповнення територіальних змін АТУ та впровадження принципу повсюдності місцевого самоврядування в Україні варто використати досвід Німеччини, де організаційна структура регіонального рівня ґрунтується на 3-х основних принципах.

Перший принцип – це субсидіарність і демократична централізація. Згідно з принципом субсидіарності і демократичної централізації всі політичні завдання регіонального значення виконуються органами самоврядування. Ланкрайси (регіональний рівень місцевого самоврядування між федеральними землями і місцевим рівнем) мають право на самостійне ведення своїх регіональних справ у межах законодавства. Самоврядування означає, що всі політичні завдання на рівні ланкрайса або на регіональному рівні, визначаються парламентом цього крайсу, а парламент обирається за демократичним законом. Адміністрація, тобто уряд ланкрайсу – це автономна структура, яка, звісно залежить від парламенту, демократично обраної асамблеї.

Другий принцип – фінансова автономія. Держава повинна забезпечити крайси достатніми фінансовими засобами, щоб надати їм змогу виконати поставлені перед ними задачі. Це досягається через надання крайсам права збирання своїх власних податків. Окрім того, виконання завдань на рівні крайсів забезпечується через надання їм частки податкових надходжень від їх відповідних федеральних земель.

Третій принцип – децентралізація центрального управління. Також ці крайси є адміністративно-територіальними одиницями найнижчого рівня і на їхньому рівні виконання земельних та федеральних законів має забезпечуватися адміністраціями крайсу. Вони забезпечують на найнижчому рівні виконання і управління державними справами. Все це має відображається на структурі та організації діяльності цих крайсів. Розглянемо їх.

На рівні крайсів існує єдиний орган управління, що має назву "окружне управління". Це окружне управління має подвійну функцію. З одного боку, воно являє собою державний орган управління нижчого рівня, який забезпечує виконання федеральних земельних законів і у зв’язку з цим у ньому працюють службовці, що призначаються на посади. З іншого боку, окружне управління також являє собою орган управління крайсу, який відповідає за виконання завдань самоврядування. Таким чином, у складі цього окружного управління працюють службовці, праця яких оплачується як федеральною землею так і органом самоврядування.

Розглянемо завдання в царині самоврядування ланкрайсу. Повноваження самоврядування – це госпіталі, соціальна допомога, регіональний транспорт, середні школи, спорт, музейні заклади, планування будівництва регіональних доріг. У всіх цих галузях самоврядування контролює закон, а здійснюється за допомогою Міністерства внутрішніх справ. Державні справи ланкрайсу: внутрішня безпека, питання громадянства, захист довкілля, стан води та повітря тощо. Контроль теж за Міністерством внутрішніх справ та відповідними галузевими міністерствами.

Регіональне управління в Німеччині, формувалося впродовж тривалого періоду, перевірено на ефективність часом і має такі переваги:

  • Перша – це чітке визначення меж повноважень у сферах самоврядування і в справах, якими управляє держава на найнижчому рівні в адміністративній системі.
  • Друга – це відсутність конкуренції. Навпаки, існує співпраця між службовцями, які відповідають за самоврядні функції з тими, хто займається державними справами.
  • Третя – прозорість для громадян всіх питань регіонального управління. Тобто громадянин звертається для вирішення питань лише до однієї установи.
  • І останнє – дуже економна організаційна структура управління, оскільки немає потреби оплачувати діяльність декількох адміністративних органів (одиниць) [5, С. 103-104].

В Україні досі чітко не окреслена ніша місцевого самоврядування в системі влади, принципи його діяльності. Існуюча модель територіальної організації влади в Україні реалізується через систему "політичного та економічного двовладдя": діють призначені з центру державні адміністрації і обрані населенням місцеві органи влади [3, С. 261], чим фактично штучно створено соціально шкідливу ситуацію "конкуренції – протистояння", коли обидві структури змагаються за наявні ресурси, за контроль над ними.

Тому лише існування єдиних місцевих властей, що діють повсюдно, які наділені реальними функціями, під реальним контролем держави та з належним фінансовим забезпеченням, зможе забезпечити ефективне управління.

Література

  1. Батанов О. В. Деякі проблеми становлення муніципальної влади в Україні у контексті конституційної реформи. Місцеве самоврядування: пошуки та здобутки. Збірник матеріалів та документів / За ред. М. Пухтинського, О. Власенка. - К.: Атіка, 2007. -896с.
  2. Закон РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації від 28 серпня 1995 року та друга редакція - №131-ФЗ від 16 вересня 2003 року №154-ФЗ // http//rulav. ru.
  3. Кузьменко С. Л. Деякі аспекти законодавчого забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Місцеве самоврядування: пошуки та здобутки. Збірник матеріалів та документів / За ред. М. Пухтинського, О. Власенка. -К.:Атіка, 2007. -896с. (С. 261).
  4. Куйбіда В. С. Організаційно-функціональні принципи і методи діяльності органів місцевого самоврядування: [Моногр. ]. – К.: МАУП, 2003. – 568 с.
  5. Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів / Науковий редактор: М. Пухтинський. – К.: Атіка-Н, 2006. -744с.


20.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!