Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Політичні інститути: суб’єкти управління сільськими територіями. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Політичні інститути: суб’єкти управління сільськими територіями. Реферат

Невід’ємним елементом системи управління виступають суб’єкти. Їх визначають у науковій літературі як органічну, структурно-функціональну складову частину соціальної системи управління, представлену індивідом або групою людей, що наділені владними повноваженнями приймати управлінські рішення, справляти вольовий, інтелектуальний та моральний вплив на інших

Суб’єкти управління сільськими територіями одночасно виступають як складова частина управлінських відносин і як політичні інститути. Загальні питання, пов’язані зі сферою їх діяльності, повноваженнями, рівнем компетенції, є предметом дослідження передусім політичної, юридичної та науки з державного управління.

Вони знайшли відбиток у публікаціях таких вітчизняних дослідників як М. Баймуратов, В. Бакуменко, О. Батанов, О. Бойко-Бойчук, В. Борденюк, В. Вакуленко, В. Кампо, В. Мамонова, В. Мартиненко, П. Надолішній, А. Накряч, М. Пухтинський, Ю. Сурмін та інших. Проте суб’єкти управління сільськими територіями ще не стали предметом спеціального дослідження політологів.

Зважаючи на це, метою статті є визначення різних суб’єктів управління сільськими територіальними управліннями як політичних інститутів. Основними завданнями дослідження є наступні:

  • типізація суб’єктів управління;
  • аналіз нормативно-правової бази функціонування суб’єктів управління;
  • визначення повноважень суб’єктів управління різного рівня та виду.

Невід’ємним елементом системи управління виступають суб’єкти. Їх визначають у науковій літературі як органічну, структурно-функціональну складову частину соціальної системи управління, представлену індивідом або групою людей, що наділені владними повноваженнями приймати управлінські рішення, справляти вольовий, інтелектуальний та моральний вплив на інших [7, с. 11].

Безумовно, наведене визначення, як і будь-яке інше, не є універсальним. Воно дещо суб’єктно–персоніфіковане, внаслідок чого втрачається зв’язок із соціальним об’єктом – суспільними процесами, на управління якими власне і спрямована діяльність суб’єктів.

Соціальний статус суб’єктів може бути різним, але незалежно від цього об’єктно-суб’єктні відносини є владними, оскільки в основі управління лежить володарювання. Сільські території є соціальним об’єктом, в управлінні яким беруть участь кілька видів суб’єктів: органи державної влади, органи місцевого самоврядування, бізнесові структури, громадські організації.

Самоврядування, як різновид управління, характеризує спроможність сільських територіальних громад, органів самоорганізації населення, різних громадських організацій, окремих осіб зробити життєдіяльність певного об’єкта предметом власної свідомості та волі. Коли така спроможність є дійсною, можна вести мову про збіг об’єкту та суб’єкту управління. В інших випадках мають місце об’єктно-суб’єктні відносини. Бізнесові організації використовують в управлінській діяльності засоби економічного впливу. Це переважно оперативний тип управління. Разом із тим, функції зазначеного суб’єкта управління регулюються нормативно-правовими актами.

Окремо слід сказати про специфіку державного управління. До цього виду ми відносимо цілеспрямовану управлінську діяльність будь-якого державного органу, незалежно від його рівня і класифікації. Її можна умовно поділити на творчо-організуючу, контролюючу та легітимно-примусову.

Управлінсько-регулятивний вплив держави на процеси, які відбуваються в межах сільських територіальних утворень, виявляється в розробленні державної політики, що знаходить своє закріплення у відповідних нормативно-правових актах, виробленні загальнодержавної та регіональних стратегій розвитку, прийнятті та реалізації різних програм, планів розвитку, безпосередньому виконанні розпорядчо-адміністративних функцій через певні державні органи, управлінський апарат.

Усі суб’єкти управління сільськими територіями типізуються нами за рівнем об’єкта, галузевим принципом, характером міжсуб’єктних відносин.

За характером міжсуб’єктні відносини поділяються на відносини супідрядні (вертикальний рівень) і рівноправні (горизонтальний рівень). Як свідчить наведена схема, лише на низовому рівні сільських територій відносини між суб’єктами управління складаються на рівноправній основі. Починаючи з районного рівня, в управлінні сільськими територіальними утвореннями беруть участь органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Враховуючи викладене, є доречним розпочати характеристику суб’єктів управління з низового сільського територіального рівня. Вони представлені передусім сільською громадою. В означеному словосполученні визначальним є слово "територіальна", тобто йдеться про природне право громади на управління справами власної території.

У цій площині першочерговим завданням громади є відтворення людського, природного, виробничого потенціалів певної території. Це стосується бажання, здібностей і здатності конкретної спільноти людей, незалежно від її чисельності, використати для досягнення зазначеної мети наявний ресурсний потенціал. Іншим чинником самоврядування є економічна та фінансова спроможність громади. Її основними джерелами виступають: право на розпорядження землею, право на комунальну власність, місцеві податки та збори.

За відсутності земельного ринку формою отримання прибутку від землі є її здача в оренду. Але на цьому шляху існують певні труднощі, оскільки досі не завершене розмежування земель державної і комунальної власності, а територія юрисдикції громади обмежується межею забудови.

Підприємства комунальної власності на селі після передачі їх у власність органів місцевого самоврядування не фінансуються з державного бюджету і не отримують достатніх коштів місцевих бюджетів, оскільки за відсутності рентабельних суб’єктів господарювання джерела їх постачання є вкрай обмеженими. Платниками місцевих податків і зборів виступають нечисленні й у фінансовому відношенні слабкі бізнесові структури.

Більша частина цих надходжень передається до районного та обласного бюджетів. З цих причин чимало сільських рад – дотаційні. Їхні бюджети значною мірою формуються за рахунок трансфертів із державного бюджету, а тому юрисдикція сільрад над певною територією є номінальною.

На нашу думку, управлінські функції сільських територіальних громад не обмежуються справами власної території. Так, стаття 38 Конституції України визначає форму участі членів громади як громадян в управлінні державними справами. Це – всеукраїнський референдум, вільне обрання і право бути обраним до органів державної влади [1, с. 16].

Тим самим вони отримують можливість брати безпосередню участь у виробленні державної політики, розробленні та прийнятті стратегічних напрямків розвитку сільських територій, комплексних та галузевих програм. Окрім того, за рахунок участі у місцевих референдумах селяни залучаються до вироблення регіональної політики, реалізації планів соціально-економічного розвитку області, району. При цьому вони діють у межах чинного законодавства та шляхом прийняття муніципальних актів, що передбачено статутом територіальних громад.

Саме тому розуміння сутності управлінської діяльності сільських громад не слід обмежувати виробленням завдань місцевого розвитку. Наприклад, М. Орлатий та М. Калаянов до функцій громад відносять такі: легітимізаційну, регуляторну, правотворчу, інноваційну, управлінську, правозахисну, етичну [9, с. 110]. З цього приводу слід зробити кілька зауважень.

Громаді притаманне не управління, а самоврядування, яке є її природним правом, а тому ця діяльність не потребує легітимізації. Також треба до функцій громади додати виробничо-господарську, соціальну і політичну. Саме сприяння в організації економічного життя на місцях є головною турботою територіальних громад. За даними російських соціологів, на це звернули увагу 90 відсотків опитаного населення [14, с. 40].

З реорганізацією колгоспно-радгоспної системи, подрібненням землекористування, з паюванням земель, натуралізацією виробництва розпалися виробничі зв’язки, внаслідок чого сільська територіальна громада не спроможна виступати в ролі єдиного колективного суб’єкта. До того ж, громада не є структурованою і в політичному відношенні. Як свідчать соціологічні дослідження, проведені в Україні, активну участь у громадській діяльності бере не більше 5% населення [6, с. 112].

Не викликає довіру сільського населення і діяльність чисельних політичних партій, а тому воно не схильне до створення партійних осередків. Перші кроки роблять і органи самоорганізації населення на селі. Тут труднощі пов’язані з незначною чисельністю населення, його низькою щільністю, просторовою розосереджуваністю, занедбаністю об’єктів соціально-культурної сфери, які мали б стати певними осередками самоорганізації населення. Не сприяють самоорганізації населення його депопуляція та бідність.

Не впливає на підвищення соціально-політичної активності селян і Закон України "Про органи самоорганізації населення", який, по суті, обмежує конституційні права людини. Так, його стаття 14, яка визначає власні повноваження зазначеного органу, зводить їх до сприяння тим чи іншим заходам, надання допомоги в їх здійсненні, інформування населення або представництва разом із депутатами інтересів жителів села у відповідній місцевій раді, її органах та місцевих органах виконавчої влади [4, с. 112-113]. Тим самим нівелюються засади самоврядування як такого.

Бізнес представлений на селі не стільки як суб’єкт управління чи господарювання, скільки як суб’єкт власності, оскільки переважна більшість бізнесменів на селі – це власники земельних паїв, значна частина яких здає їх в оренду, при цьому не отримуючи прибутку.

Що стосується нових агроформувань, то вони перебувають у стадії становлення, а тому не мають економічних важелів впливу на стан місцевих справ. Інший різновид бізнесу – великі компанії, які сплачують податки в містах за місцем своєї реєстрації, а тому село не отримує від цього ніякої користі. Отже, управлінський вплив бізнесових структур, який визначається передусім їх економічною, фінансовою присутністю в сільських територіальних утвореннях, поки є незначним.

На наступному, районному рівні сільських територій, ключову роль в управлінні відіграють такі суб’єкти, як районні державні адміністрації та райради, що свідчить про наявність двох центрів публічної влади та її дуалізм. Але ця проблема не є єдиною та головною. Важливіше те, що реальні повноваження райрад як органів, які представляють спільні інтереси сільських територіальних громад, є обмеженими.

Незважаючи на значний обсяг їх повноважень, перелічених у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (у певних галузях та сферах, у тому числі й у сфері реформування земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища), головне з них пов’язане з правом комунальної власності й відповідними повноваженнями з управління нею.

Право на цю власність належить територіальним громадам, а районні ради від їхнього імені здійснюють управління ними. Серед перелічених у статті 60 названого закону об’єктів комунальної власності володіння, користування та розпорядження якою дає потенційну можливість отримати прибуток, є земля [2, с. 70,97]. За відсутності земельного ринку, владні повноваження рад мають номінальний характер. Крім того, повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування чітко не розмежовані.

Ще більше ускладнює механізм функціонування цих владних структур правова норма обопільної делегованості повноважень, не кажучи вже про те, що вона тільки підтверджує слабкість районних рад. Ситуація ускладнюється й тим, що закон чітко не визначає взаємозалежність управлінських функцій цих органів публічної влади [12, с. 84]. У Законі України "Про місцеві державні адміністрації" лише прописано норму невтручання державних органів влади в діяльність органів місцевого самоврядування територіальних громад [3, с. 17].

Підвищенню правосуб’єктності районних рад як органу, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, сприяло б подолання суперечностей між великою капіталомісткістю об’єктів комунальної власності та обмеженістю місцевих бюджетів. Перш за все це можливо досягти за рахунок визначення пріоритетних інвестиційних проектів розвитку підприємств та установ соціальної сфери села з подальшою їх приватизацією.

Збільшити надходження до бюджету можна з передачею земель, що перебувають поза межами сільських населених пунктів, від їх управління райдержадміністраціями до управління територіальними громадами сіл. Інший шлях добування коштів – купівля землі у власників землі сільрадами з наступним її переданням в оренду [11, с. 267].

Інша проблема полягає в урегулюванні взаємовідносин між центрами публічної влади. Деякі автори, підкреслюючи, що нову модель управління побудовано на принципі "неспільномірності компетенції", пропонують на районному і обласному рівнях за органами державної влади залишити контрольні функції, а на органи місцевого самоврядування покласти функції галузевої компетенції [15, с. 96]. Більш доцільним, на нашу думку, було б передати райрадам питання розроблення програм місцевого розвитку, а на виконавчі органи влади покласти завдання їх реалізації.

На регіональному рівні сільських територіальних утворень з’являється такий суб’єкт управління, як центральні органи виконавчої влади. Вони представлені Міністерством аграрної політики та іншими міністерствами та комітетами, які здійснюють галузеве, міжгалузеве управління та контроль у сферах економіки, соціально-культурній та адміністративно-політичній. Наприклад, Міністерство аграрної політики є галузевим і таким, що діє у сфері економіки. До галузевого належить Міністерство культури, яке здійснює свою управлінську діяльність у соціально-культурній сфері.

До цієї ж сфери належить міжгалузеве Міністерство праці та соціальної політики. Функції контролю і нагляду у сфері адміністративно-політичній здійснює Державна податкова адміністрація. Хоча в Концепції Адміністративної реформи в Україні передбачено побудову організаційної структури центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом, за яким державна політика повинна реалізуватися у відповідній сфері, а не в галузі, поки що вони залишаються галузевими.

Завдання, функції центральних органів виконавчої влади визначаються відповідними положеннями, які затверджуються указами Президента України. У своїй повсякденній діяльності вони підпорядковані Кабінету Міністрів України. Звернемо увагу на визначальні завдання цих органів: розроблення пропозицій щодо пріоритетних напрямів розвитку різних галузей та сфер діяльності, які виступають підсистемами сільських територій, прогнозування та планування, реалізація стратегій розвитку окремих галузей.

Регіональні підрозділи центральних органів виконавчої влади мають подвійне підпорядкування. Згідно із Законом України "Про місцеві державні адміністрації" вони, з одного боку, підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, а з іншого – керівники зазначених територіальних органів підзвітні й підконтрольні головам місцевих державних адміністрацій [3, с. 15].

Співпраця місцевих держадміністрацій із центральними органами виконавчої влади при здійсненні повноважень у процесі управління сільськими територіальними утвореннями визначається вказаним законом на засадах взаємодії [3, с. 15]. Але в процесі реалізації управлінських рішень ця умова порушується. Так, відповідно до "Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку" від 29 липня 2002 року встановлено єдиний порядок та основні засади їх розроблення [13, с. 3].

На практиці це виглядає таким чином: будь-які уточнення щодо специфіки регіону, які стосуються регіональної стратегії розвитку, підлягають погодженню з відповідним міністерством [10, с. 289]. Подібна практика суперечить Конституції України, за якою як в областях, так і в районах, здійснення виконавчої влади покладено на місцеві державні адміністрації [1, с. 54].

Вони покликані забезпечувати системність управління в межах відповідного рівня сільських територій. Цього можна досягти за рахунок видання розпоряджень голів місцевих адміністрацій, прийнятих у межах їхньої компетенції, які згідно із Законом України "Про місцеві державні адміністрації", є обов’язковими для виконання всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами [3, с. 5]. Чинне законодавство покладає на місцеві державні адміністрації функції предметної галузевої компетенції.

Отже, можна стверджувати про наявність усіх умов для здійснення державної політики щодо управління сільськими територіями на регіональному рівні. Про номінальний характер владних повноважень обласних рад свідчить факт дублювання в Законі України "Про місцеві державні адміністрації" делегованих повноважень районних й обласних рад відповідними місцевими адміністраціями, визначеними Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" [3, с. 8-9; 5, с. 85].

Єдність здійснення державного управління сільськими територіями забезпечується на їх загальнодержавному рівні. Це реалізується через функції вищих органів державної влади. Так, відповідні концепції, програми, інші важливі рішення затверджуються указами Президента України. Кабінет Міністрів України здійснює управління персоналом, призначає та звільняє керівників центральних органів виконавчої влади, що забезпечують виконання державних рішень, видає нормативно-правові акти у вигляді відповідних постанов.

Головні питання, які постають у процесі функціонування сільських територіальних утворень, реалізація певних стратегій, програм їх розвитку, а також безпосередньо в процесі управлінської діяльності, регулюються законами, які затверджує Верховна Рада України як вищий законодавчий орган держави. Перелік повноважень зазначених суб’єктів управління на загальнодержавному рівні свідчить, що суб’єктна сфера державного управління не обмежується, як це вказано в Концепції адміністративної реформи в Україні, діяльністю органів виконавчої влади [5, с. 11–27].

Іншим чинником системної характеристики державного управління сільськими територіями виступає типова структура місцевих державних адміністрацій, яка затверджується постановою Кабінету Міністрів України. З цього приводу постає питання про доцільність перегляду механізму розподілу владних функцій між центральними органами виконавчої влади і територіальними органами державної влади. Практика територіальної організації влади одних країн не передбачає єдиної "виконавчої вертикалі": на місцях діють самоврядні інституції та периферійні органи центральних відомств (Великобританія).

В інших країнах на рівні адміністративно-територіальних одиниць функціонує представник центрального уряду, який забезпечує координацію діяльності периферійних органів центральних відомств та здійснює адміністративну опіку виконавчих структур місцевого самоврядування (Франція, Італія, Польща) [8, с. 65]. Наприклад, у Франції управлінський персонал територіальних підрозділів центрального органу влади, що відповідає за розвиток аграрних територій, зарахований до його штату. Така ж практика існує і в США.

Підсумовуючи можна стверджувати, що для України найбільш придатною є саме остання модель управління сільськими територіями. Вона повинна базуватися не на галузевому, а на територіальному принципі. На загальнодержавному рівні доцільно утворити центральний орган з управління сільськими територіями. На регіональному та районному рівнях управлінські функції мають здійснювати спеціалісти, безпосередньо підпорядковані центральному органу.

Регіональні органи виконавчої влади здійснюють контроль за місцевими представництвами зазначеного органу виконавчої влади лише в частині дотримання ними законодавства України на відповідній території. Органи сільських територіальних громад, які представляють їх спільні інтереси, утворюються лише на районному рівні. Районні органи виконавчої влади в цьому напрямі управлінської діяльності не потребують суттєвих змін.

Подальше удосконалення функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, бізнесових структур, громадських організацій, на нашу думку, необхідно спрямувати у напрямках:

  • підсилення у суспільно-політичному житті села ролі територіальних громад, що одночасно сприятиме підвищенню самоврядних засад на районному та регіональному рівнях управління сільськими територіями;
  • покращення економічно-фінансової бази місцевого самоврядування передусім за рахунок активізації приватного сектора економіки;
  • розроблення концептуальних основ місцевої політики;
  • удосконалення законодавства шляхом більш чіткого розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
  • створення умов для наповнення місцевих бюджетів як важливого чинника соціальної та політичної структуризації сільського соціуму, політичної активності органів самоорганізації населення.

Література

  1. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. – К.: Просвіта, 1996. – 80с.
  2. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. // Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування / За заг. ред. А. П. Зайця. – К.: ВД "Ін Юре", 2002. – С. 57–107.
  3. Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року// Офіційний вісник України. – 1999. –№18. – С. 3-22.
  4. Закон України "Про органи самоорганізації населення" від 11 липня 2001 року// Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування/За заг. ред. А. П. Зайця. – К.: ВД "Ін Юре", 2002. – С. 107–118.
  5. Концепція Адміністративної реформи в Україні. Затверджено Указом Президента України від 22 липня 1998 року – К.: Без видання, 1998. – 61с.
  6. Воловодова Е., Касперович А. О социокультурной специфике субъектности территориальной общины: организационный аспект// Социология: теория, методы, маркетинг. – 2004. – №1. – С. 103-119.
  7. Государственное управление: основы теории и организации. Ученик / Под ред. В. А. Козбаненко. – М.: "Статут", 2000. – 912с.
  8. Державне управління в Україні: організаційно – правові засади: Навч. посіб. / Н. Р. Нижник, С. Д. Дубенко, В. І. Мельниченко та ін.; За заг. ред. проф. Н. Р. Нижник. – К.: Вид-во УАДУ, 2002. – 164с.
  9. Орлатий М. К., Калаянов М. М. Статут сільської територіальної громади як основа самоврядування // Економіка АПК. – 2001. – №7. – С. 109–113.
  10. Павлов О. Державна стратегія розвитку сільських територій // Ефективність державного управління. Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України/ За заг. ред. А. О. Чемериса. – Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 8. – С. 287–293.
  11. Павлов О. Оптимізація системи управління сільськими територіями на місцевому рівні// Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук пр. //Редкол.: С. М. Серьогін (голов. ред.) та ін. – Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2005. – Вип. 4 (22). – С. 261–270.
  12. Павлов О. Управління сільськими територіями на регіональному рівні // Юридический вестник. – 2005. – №3. – С. 81–86.
  13. Про затвердження "Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку". Наказ Міністерства економіки та з питань Європейської інтеграції України від 29 липня 2002року. – К.: Без видання, 2002. – 19с.
  14. Цвєткова Г. А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социс. – 2002. – №2. – С. 39–41.
  15. Ярош Н. П. Повноваження органів державного управління та органів місцевого самоврядування у запроваджені державних соціальних нормативів з охорони здоров’я // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць. – Х.: ХарРІ НАДУ "Магістр" 2004. – №2 (20): У 2-х ч. – Ч. 1 – С. 93–98.


18.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!