Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Перехід від класичної децентралізації до регіонодецентралізації в Україні. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Перехід від класичної децентралізації до регіонодецентралізації в Україні. Реферат

Метою реферату є аргументація необхідності збільшення повноважень обласним та районним радам для надання дієвої методично-практичної допомоги територіальним громадам та сільським, селищним, міським радам

Ефективна організація влади вважається одним з найважливіших аспектів існування держави, а проблема організації ефективної влади актуальна як для держави в цілому, так і для окремих її регіонів та населених пунктів [1, с. 111], при цьому розуміння ролі держави мало б ґрунтуватися на усвідомленні того, що державне втручання повинно здійснюватися лише у випадку, коли воно абсолютно необхідне [2, с. 15].

У жодній країні світу управління неможливо здійснювати виключно з центру, і, як зазначив відомий французький вчений та один із найвідоміших теоретиків місцевого самоврядування Алексіс де Токвіль [3, с. 6], "центральна влада, якою б освіченою та вправною вона не була, не в змозі одна охопити всі питання життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що подібне завдання перевищує всі межі людських можливостей.

Коли така влада намагається виключно лише своїми силами створити та привести в дію безкінечну множину різних суспільних механізмів, вона змушена буде або задовольнити далеко неповними результатами, або її зусилля будуть просто марні" [4, с. 82–83].

Відомий французький фахівець з питань організації управлінської діяльності Б. Гурне у своїй книзі "Державне управління" відзначає, що навіть здійснення головних управлінських функцій, що завжди були монополією держави, зараз "доручається спільнотам, розселеним на певних локальних територіях, чиї керівні органи обираються населенням. Ці спільноти водночас наділяються правами, які дозволяють їм братися за ці функції, – наприклад, правом стягувати податок, – і повною владою за умови здійснення її в межах чинного закону" [5, с. 31–32].

За словами І. Франка, одному центральному урядові важко певною мірою вникати у "тисячні місцеві інтереси, дріб’язкові з погляду державного, але дуже важливі для загалу місцевого населення. Дороги і шляхи, мости і греблі, недороди і місцеві випадки, пошесті і хвороби, школи і лікарні – все це такі речі, що інакше залагоджуються в кожній губернії і вимагають окремого проводу й опіки не так уряду, як радше власних місцевих людей, зорганізованих для сього діла". На думку М. Грушевського, місцеві органи повинні мати "широку галузь устрою і нормування місцевих відносин з правом законодавчої і будь-якої іншої ініціативи" [6, с. 25–26].

Відомий учений ліберального напряму XIX століття М. Коркунов у книзі "Російське державне право" відзначав, що "громадівська теорія вбачає сутність самоврядування в наданні громадам можливості самим вирішувати свої громадівські інтереси та в збереженні за урядовими органами завідування одними лише державними справами. Громадівська теорія виходить, таким чином, з протиставлення місцевої громади державі, громадських інтересів – політичним, вимагаючи, аби громада та держава – кожна відала і відповідала лише за свої інтереси".

На думку видатного правознавця і філософа Б. Чичеріна, перше й основне правило місцевого самоврядування полягає в тому, що місцеві установи повинні бути побудовані на тих основах, на яких будується саме суспільство, а органи управління при цьому виконують функції державного управління, але є органами не держави, а міської та сільської громади [7, с. 83].

"Майбутній устрій, – вказував І. Франко, – …буде базуватися на як-найширшому самоуправлінні общин, повітів і країн, складених з вільних людей і поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів", аналогічної точки зори дотримувався і М. Грушевський [6, с. 25]. Вражає далекоглядність відомих науковців та громадських діячів, які внесли вагомий внесок у розвиток української державності, передбачаючи становлення місцевого самоврядування та розвиток територіальних громад в Україні.

Основоположним принципом організації сучасної системи державного управління іноді вважається засада субсидіарності, сутність якої полягає в тому, що кожна людина, сім’я, спільнота чи соціальна група повинні дбати про себе. Цей принцип передбачає децентралізацію та деконцентрацію повноважень від центрального рівня на місця. Тобто через процес децентралізації багато функцій держави передаються на виконання місцевим та регіональним органам самоврядування. Такий розподіл обов’язків зменшує вплив центрального уряду на щоденну діяльність у всіх сферах державного управління. Місцеві та регіональні органи місцевого самоврядування не підпорядковані центральному урядові діють самостійно, незалежно та підлягають лише державному правовому нагляду [8, с. 15].

Сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування у різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно і досить важко виділити власне місцеві справи, які відрізнялися б від загальнодержавних, а функції місцевого самоврядування мають як приватно-правовий, так і публічний характер.

Усе це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить елементи як державницького, так і громадського утворення, яке відображено у сучасних тлумаченнях цього поняття. На користь цього твердження свідчить та обставина, що новітня правова теорія розглядає місцеве самоврядування у контексті з такими поняттями, як "деконцентрація" та "децентралізація" [9, с. 28].

Французькі науковці (зокрема, Ж. Ведель) під деконцентрацією розуміють організаційну техніку, що полягає у передачі владних повноважень від центру представникам центральної влади, які стоять на чолі адміністративних округів або державних служб [10, с. 30].

"Децентрализация государственного (публичного) управления является сложным комплексным понятием. В самом общем смысле можно говорить, что децентрализация в правовом демократическом государстве представляет собой передачу определенного объема властных полномочий компетентными субъектами управленческого воздействия иным структурным единицам, наделенным необходимыми правами, обязанностями и ресурсами. Конечной целью такого перераспределения управленческих функций является возможность принятия различных оптимальных управленческих решений на государственном, региональном и местном уровнях" [10, с. 23].

"Децентралізація", на відміну від деконцентрації, полягає у передачі владних повноважень не представникам центральної влади, а органам, які не перебувають в ієрархічному підпорядкуванні центральній владі і які, як правило, обираються зацікавленими громадянами. Таким чином при децентралізації відбувається відчуження повноважень держави як юридичної особи публічного права на користь іншої юридичної особи публічного права – територіальної громади, що саме і характеризує зміст місцевого самоврядування [9, с. 28].

Серед багатьох визначень місцевого самоврядування дослідники часто цитують визначення М. Лазаревського. "Місцеве самоврядування, – вважав він, – є децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду юридичних гарантій, які, усвідомлюючи дійсність децентралізації, разом з тим забезпечують тісний зв’язок органів місцевого державного управління з даною місцевістю та її населенням".

Порівнюючи це твердження з визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування, деякі дослідники доходять висновку, що в громадянському суспільстві та правовій державі місцеве самоврядування є умовою соціального прогресу [11, с. 33]. Досить переконливо у цьому контексті висловився Ю. Лебединський, що ступінь демократизації визначається не стільки рівнем парламентського механізму, скільки рівнем самоврядування [12, с. 52].

Таким чином можна зробити висновок, що необхідність децентралізації влади тісно пов’язана з пошуком більш ефективного управління. Однак, на думку Л. Шремфа, слова "самоврядування", "управління" іноді вживаються і в негативному контексті. Особливо, коли йдеться про відсутність керованості та вузькі рамки самоврядування, виходячи з того, що централізована адміністративно-командна система начебто відійшла в небуття, а нові методи управління ще й досі мають безсистемний характер [13, с. 8–9].

За останні роки місцева влада в Україні пережила принаймні чотири реформування своєї структури. Змінювалося законодавство, що регулювало питання організації місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, запроваджувався і скасовувався інститут представників Президента для його нового відродження в особі голів місцевих державних адміністрацій. Разом з тим, акцентує С. Друзюк, жодне реформування зазначених структур управління та повноважень місцевої влади в Україні не здійснювалося одночасно із проведенням широкого соціологічного дослідження цієї проблеми [14, с. 46].

Погоджуючись з висловленою думкою, можна припустити, що скоріше за все, це і не надавало можливостей у виборі оптимальної структури державного управління. Окрім цього видається існували й інші, не менш об’єктивні обставини. Так, Б. Руснак вважає, що своєрідне гальмування процесу розвитку місцевого самоврядування в Україні значною мірою визначається психологічним аспектом, а саме: неготовністю значної частини депутатського корпусу, державних службовців та громадян до сприйняття основних положень місцевого самоврядування, його автономності від державного втручання і самостійності у вирішенні питань місцевого життя.

Для подолання такого психологічного бар’єру, на його думку, потрібно не стільки нове законодавство, скільки систематична просвітницька робота та інформаційне забезпечення розвитку місцевого самоврядування, зменшення відстані між місцевою владою та місцевим населенням, тобто налагодження між ними постійного зворотного зв’язку [15, с. 28].

Пошук оптимальної моделі місцевого самоврядування та реформування його складових невиправдано затягнувся у новітній період самостійної України і тут ми "або тупцюємося на місті, або, щонайменше, значно запізнюємось", зауважує Б. Андресюк, у всякому разі – порівняно з багатьма країнами колишньої соціалістичної співдружності. Саме це запізнення, на його погляд, є джерелом різних суперечностей та напружень у регіонах, яке зумовлює виникнення конфліктів місцевих, регіональних і центральних інтересів. Як наслідок – зниження якості послуг, що надаються населенню державними структурами, непрозорість місцевої політики та втрата державного контролю за процесами регіоналізації [16, с. 41–42].

На думку М. Гордієнка, цьому етапу державотворення явно бракує ефективної, міцної політичної влади. Разом з тим, на його думку, Україні не підходить щось на кшталт диктаторського режиму тому, що ознаки авторитаризму не властиві політичній традиції українського народу [17, с. 33]. На переконання С. Друзюк, децентралізація влади на основі розвинутого демократичного самоврядування є важливим засобом запобігання тоталітаризму [14, с. 42].

У той же час, сприйняття регіонального та місцевого самоврядування як панацеї від усіх бід може призвести до порушення усіх рівнів управління. І хоча самоврядування активізувало діяльність органів управління, поряд з тим внесло й певну деструктивність, вважає Н. Нижник, адже необхідною умовою процесу реалізації державного управління є розумний прояв децентралізації як принципу та фактора управління на основі чіткого обліку об’єктивних закономірностей його розвитку [18, с. 17].

А. Некрич зазначає, що, напевно, немає потреби переконувати і в тому, що через систему місцевого самоврядування органи державного управління можуть підтримувати надійний прямий та зворотній зв’язок з населенням, що, власне кажучи, і є основним суб’єктом усіх здійснюваних перетворень [19, с. 40]. Інша річ, чи підтримується цей зв’язок на належному рівні за існуючої системи місцевого самоврядування в Україні та з урахуванням визначених на законодавчому рівні положень щодо таких взаємовідносин?

У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження [20]. Необхідно зазначити, що в цьому законодавчому акті закладено певний паритет у взаємостосунках між сільськими, селищними, міськими, районними у містах радами і обласними та районними радами.

Разом з тим, слід особливо звернути увагу, що в законодавчих положеннях, зокрема, ст. 8, 9, 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено доволі слабкий взаємозв’язок між відповідними територіальними громадами та сільськими, селищними, міськими радами через відсутність дієвого впливу громади на органи управління та посадових осіб органів місцевого самоврядування, а не навпаки.

Фактично відсутній взаємозв’язок відповідних територіальних громад з обласними та районними радами з питань управління спільною власністю територіальних громад. Стосовно взаємовідносин місцевих рад, органів управління та сільських, селищних, міських голів з аналогічними структурами в районі і області в цьому плані ситуація виглядає не краще.

За останні роки в законодавчому плані здійснюються спроби посилити повноваження обласних і районних рад шляхом запровадження на цих рівнях управління виконавчих органів. На відміну від зазначеного, суттєвих змін в частині посилення ролі територіальних громад та можливостей безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, дієвого впливу на органи управління, у тому числі й регіонального рівня, не сталося.

Порівняльний аналіз прийнятих за останні роки законодавчих актів, що стосується розвитку місцевого самоврядування та практика роботи дозволяє зробити висновок, що основний акцент в державно управлінських відносинах перемістився не на користь безпосередньої участі громадян в управлінні державними справами, а тяжіє до регіонального самоврядування. Оптимістично ставлячись до самої ідеї регіоналізації, якісного оновлення державної регіональної політики, Н. Нижник застерігає, чи не призведе домінування регіональних інтересів до розпаду України [18, с. 17].

Розглядаючи потенційні можливості районних та обласних рад з точки зору подальших перспектив регіонального самоврядування, окреслимо два основних аспекти: доцільності посилення сфери управлінської діяльності та збільшення повноважень. Зокрема, у розпорядчому плані – створення виконавчих органів обласних та районних рад, матеріальному плані – визнання за цими структурами управління суб’єктів права власності, організаційному плані – впливу на соціально-економічне та суспільно-політичне становище відповідного регіону, в тому числі, через застосування важливого чинника – кадрової політики.

Утворивши на регіональному рівні виконавчі органи в районних та обласних радах, таким чином отримавши відповідні повноваження та додаткові важелі впливу, останні матимуть можливість завдяки поєднанню нормативно-правової та управлінської діяльності самостійно визначати соціально-економічну політику відповідного регіону. Поряд з цим, за відсутності дієвого контролю та впливу з боку територіальних громад сіл, селищ, міст вони перетворяться на монопольні управлінські структури без прив’язки до них, адже надавши повноваження обласним і районним радам самостійно розпоряджатися спільною власністю, вони стають непідконтрольними територіальним громадам.

Коли мова йде про спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, то її бажано розглядати не стільки як основне джерело наповнення обласних та районних бюджетів, а гарантованою Конституцією України та чинним законодавством матеріальною основою територіальних громад, необхідною для забезпечення суб’єктів відповідними послугами та утримання на належному рівні об’єктів, що забезпечують спільні потреби територіальних громад відповідного регіону. У першу чергу йдеться як про об’єкти, через функціонування яких має бути забезпечено належним рівнем послуг населення області, району, так і утримання неприбуткових об’єктів переважно соціальної сфери, охорони здоров’я, культури, освіти тощо.

За умови визнання на законодавчому рівні за обласними та районними радами суб’єктів права власності відповідні територіальні громади фактично залишившись без організаційно-фінансової підтримки, не зможуть самостійно забезпечити увесь спектр послуг, що надавалися структурами спільної власності. З метою взаємовідносин місцевих рад усіх рівнів та територіальних громад видається доцільним застосувати на практиці інноваційну модель реалізації управління комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх спільною власністю у системі місцевого самоврядування в Україні [21].

Через здійснення на регіональному рівні низки організаційно-управлінських заходів, безумовно, можливо досягти деяких позитивних результатів, але це опосередковано чи напряму відбуватиметься за рахунок зменшення ролі територіальних громад. Адже надавши органам місцевого самоврядування на обласному та районному рівні вищезазначені преференції, не окресливши у законодавчому плані повноваження щодо надання матеріально-фінансової та методично-практичної допомоги сільським, селищним, міським радам, поступово опинимося перед проблемою доцільності їх утримання та взагалі подальшого існування.

За таких обставин доведеться проводити новий етап децентралізації на регіональному рівні – регіонодецентралізації. Вважаємо цей процес передачею повноважень від органів регіонального рівня до громадських самоврядних структур управління – громадівських рад [21, с. 78].

На думку автора, доцільність збільшення повноважень обласним та районним радам слід пов’язувати з необхідністю надання постійної, а головне – дієвої методично-практичної допомоги сільським, селищним, міським радам, налагодженню тісних взаємозв’язків безпосередньо з територіальними громадами, пошуку форм і методів збільшення матеріальної бази за рахунок створення міжобласних та міжрайонних комунальних підприємств [22, с. 56–57], а не створенню на регіональному рівні автономно-монопольних управлінських структур, ніяким чином не зв’язаних з територіальними громадами.

Намагаючись на сучасному етапі розвитку держави розробити оптимальну модель державного управління, видається доцільним здійснити фундаментальні теоретико-прикладні наукові дослідження та визначити на законодавчому рівні структуру публічної влади в Україні.

Література

1. Невелєв О. Не протистояння, а збалансована взаємодія // Місцеве самоврядування. – 1998. – № 3–4. – С. 111–116.

2. Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі / Я. Гонзяж, Н. Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк; За заг. ред. Я. Гонцяжа. – К.: Міленіум; Вид-во УАДУ, 2001. – 184 с.

3. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія. – К.: Ін Юре, 2003. – 512 с.

4. Кравченко В. В., Пітцик М. В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посіб. – К.: Арарат-Центр, 2001. – 176 с.

5. Коваленко А. Столиця у законопроектних риштуваннях // Місцеве самоврядування. – 1997. – № 3–4. – С. 28–36.

6. Копиленко О., Копиленко М. Український федералізм // Місцеве та регіон. самоврядування України. – 1994. – № 1–2. – С. 23–30.

7. Поживанов М. О. Українські вектори місцевого самоврядування. – К.: Альтерпрес, 2004. – 368 с.

8. Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі / Я. Гонзяж, Н. Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк; За заг. ред. Я. Гонцяжа. – К.: Міленіум; Вид-во УАДУ, 2001. – 184 с.

9. Участь громадян у здійсненні місцевого самоврядування: Навч. посіб. / В. В. Кравченко, В. С. Лісовик, А. С. Матвієнко та ін. – К.: Атіка, 2004. – 264 с.

10. Махина С. Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории "децентрализация" в современном демократическом государстве // Государство и право. – 2006. – № 7. – С. 27–30.

11. Ігнатов В., Ребкало В. І все-таки централізація чи децентралізація? // Місцев. самоврядування. – 1998. – № 1– 2. – С. 29–34.

12. Столицю маємо. А як зі столичним статусом? // Віче. – 1997. – № 4. – С. 44–52.

13. Шремф Л. Діємо нетрадиційно – на межі "фолу" // Місцев. самоврядування. – 1997. – № 3–4. – С. 8–13.

14. Друзюк С. Громада – велика сила. Та можливості обмежені // Віче. – 1998. – № 5. – С. 41–46.

15. Руснак Б. Місцеве самоврядування. Пора знімати декорації // Віче. – 2000. – № 2. – С. 18–28.

16. Андресюк Б. Самоврядування. Чого ми від нього очікуємо // Віче. – 2000. – № 6. – С. 41–42.

17. Гордієнко М. Творчий потенціал консервативної орієнтації // Віче. – 1998. – № 1. – С. 30–39.

18. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія / Кол. авт.; Відпов. ред.. – проф. Н. Р. Нижник. – К.: УАДУ при Президентові України, 1997. – 448 с.

19. Некрич А. Важка ти, ноша самоврядування // Віче. – 1997. – № 5. – С. 39–49.

20. Закон України про місцеве самоврядування в Україні // Відом. Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

21. Алексєєв В. М. Удосконалення управління комунальною власністю в Україні: організаційно-теоретичні засади. – Чернівці: Технодрук, 2005. – 216 с.

22. Алексєєв В. М. Власність територіальних громад в Україні: шляхи розвитку: Монографія. – Чернівці: Технодрук, 2007. – 336 с.


17.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!