Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Державне управління електоральним процесом в Україні: адміністративні механізми. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Державне управління електоральним процесом в Україні: адміністративні механізми. Реферат

У світлі спрямованості нашої країни на досягнення іміджу правової держави актуальним є питання прозорості та демократичності виборчого процесу, що багато в чому залежить від самого механізму його організації, чіткого визначення у законодавстві країни ролі та місця органів, що здійснюють цю функцію

Проблема уніфікації виборчого законодавства та створення єдиної системи органів управління виборчим процесом в Україні знаходиться у центрі уваги політиків, експертів та науковців.

Незважаючи на внесення численних змін до Законів "Про вибори народних депутатів", "Про Центральну виборчу комісію" тощо, законодавча база ще не набула узгодженості та не відповідає світовим вимогам до організації демократичних виборів, про що свідчить висновок іноземних спостерігачів, які працювали в Україні під час останніх парламентських виборів. [5]

Іноземні експерти (Джессі Пілігрім, Джозеф Міддлтон, Анжело Санчес Наварро, Тааві Аннус) зазначили, що оновлений Закон України "Про вибори народних депутатів" передбачає дуже детальне регулювання виборів до Верховної Ради, відображає рекомендації міжнародних організацій, досвід попередніх національних виборів та містить велику кількість детальних положень, які мають на меті підвищення прозорості, підзвітності та удосконалення механізму організації виборів, але при цьому він є надто деталізованим, особливо з огляду на те, що він являє собою лише один із законів про вибори в Україні, та що інші Закони ("Про Президентські вибори", "Про місцеві вибори", "Про Центральну виборчу комісію") також є дуже деталізованими й регулюють цілу низку схожих питань.

Така система призводить до множинності законів, котрі, як правило, є складними та неминуче наповненими надмірними положеннями, що, у свою чергу, зумовлює плутанину та необхідність тлумачення [5].

З огляду на це, з точки зору вищезгаданих іноземних експертів, було б бажаним удосконалити законодавство у цих напрямках. Національні українські електоральні традиції досліджували і досліджують А. Арциховський, А. Бєлоновські, В. Ключевський, М. Костомаров, В. Погорілко, Л. Тихомиров, Б. Чичерін та інші. Зважаючи на сучасні вимоги до організації виборів, українські науковці та посадовці (А. Матвієнко, Д. Ковриженко, Ю. Ключковський, М. Ставнійчук) проводять активну роботу щодо досягнення прозорості у цьому процесі, про що свідчить активне обговорення законодавчих актів, таких як проекти Законів "Про органи управління виборчим процесом", "Про гарантії виборчих прав громадян", "Про територіальну організацію виборів і референдумів в Україні"; прийняття Закону "Про Державний реєстр виборців".

Останній визначає правові та організаційні засади створення і введення єдиного Державного реєстру виборців в Україні, його впровадження значно спростить організацію виборів, забезпечить реалізацію активного виборчого права та дозволить уникнути значних порушень, пов’язаних з формуванням переліків виборців.

Але робота у напрямку вдосконалення управління електоральним процесом, на наш погляд, носить більш практичний характер, не завжди зважаючи на іноземний досвід у сфері управління виборчим процесом.

Таким чином, ціллю статті є шляхом аналізу виборчого законодавства України через призму європейського досвіду визначити напрямки вдосконалення адміністративного механізму державного управління електоральним процесом в Україні.

У статті будемо виходити з такого поняття механізму державного управління у сфері виборів, як складної системи державних органів з організації та проведення виборів, набору інструментів, використовуваних цими органами, сукупності відносин з суб’єктами виборчого процесу. В організації виборів до Верховної Ради приймає участь досить велика кількість державних установ, та сам механізм їх взаємодії є досить складним і стоїть на засадах неупередженості органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судів, підприємств, закладів, установ і організацій, їх керівників, інших посадових і службових осіб до суб'єктів виборчого процесу.

При цьому рівність прав і можливостей суб'єктів електорального процесу брати участь у виборчому процесі забезпечується забороною втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у виборчий процес, а також рівним і неупередженим ставленням цих органів та їх службових осіб. [1]

Головним керуючим органом виборчого процесу в Україні є Центральна виборча комісія (ЦВК), якій підпорядковані окружні виборчі комісії (ОВК) та дільничні виборчі комісії (ДВК). Окрім них, участь у адмініструванні виборчого процесу приймають:

  • Кабінет міністрів України,
  • Міністерство Фінансів України,
  • Державне казначейство України,
  • Національний Банк України,
  • органи виконавчої влади,
  • органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи,
  • Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення,
  • Міністерство закордонних справ,
  • Міністерство оборони України,
  • Міністерство юстиції України,
  • Державна податкова адміністрація,
  • Міністерство внутрішніх справ, архівні установи, суди та органи прокуратури. [6]

Зауважимо, що у країнах Європейського союзу не існує єдиного підходу до визначення переліку суб’єктів, які здійснюють підготовку та проведення загальнодержавних і місцевих виборів, врегулювання методів їхньої взаємодії між собою, визначення обсягу функцій і повноважень, що покладаються на вищий орган адміністрування виборчого процесу та інші органи, наділені повноваженнями щодо організації виборів.

Основні рекомендації щодо шляхів врегулювання відповідних питань відображено у Кодексі кращої практики з виборчих питань Венеціанської комісії і загалом зводяться до того, що виборчий процес має забезпечуватись незалежними і неупередженими органами, що повинні складатися із службовців, які мають належний рівень підготовки та знань у сфері виборчого права. Кодекс у загальних рисах окреслює механізми забезпечення такої незалежності, відносячи всі інші питання, пов’язані з адмініструванням виборчого процесу, до сфери регулювання законів про вибори.

Але, узагальнюючи, можна зробити висновок, що у більшості Європейських країн, де адміністративні органи мають довготривалий досвід незалежності від органів політичної влади, державні службовці можуть застосовувати виборче законодавство без політичного тиску.

У зв’язку з цим, нормальною і прийнятною є практика організації виборів органами виконавчої влади під контролем Міністерства внутрішніх справ або утвореного ним органу (Австрія, Бельгія, Греція, Данія, Італія, Кіпр, Люксембург, Німеччина, Франція) чи іншого центрального органу виконавчої влади (Міністерство з питань навколишнього природного середовища, спадщини та місцевого самоврядування в Ірландії, Міністерство юстиції в Фінляндії, Центральний орган з виборів (Central Election Authority, Valmyndigheten) в Швеції, Виборча Рада в Нідерландах, Виборча Комісія Великобританії (яка за своєю природою, порядком призначення і звільнення членів Комісії може бути віднесена до органів виконавчої влади).

На регіональному і місцевому рівнях (щодо місцевих виборів), на рівні виборчих округів та дільниць підготовка і проведення виборів в цих країнах забезпечується або державними службовцями (посадовими особами органів місцевого самоврядування), або ж виборчими комісіями, які утворюються органами місцевого самоврядування з представників органів судової влади і муніципальних службовців.

Зокрема, уповноважені з виборів – посадові особи місцевого самоврядування або державні службовці – забезпечують підготовку та проведення місцевих виборів у Великобританії та Ірландії; виборчі комісії, утворені органами місцевого самоврядування з числа суддів, виборців (незалежно від їхньої партійної приналежності), службових осіб місцевого самоврядування, здійснюють управління виборчим процесом в Австрії, Бельгії, Іспанії, Італії, Люксембурзі, Нідерландах, Німеччині, Франції, Швеції.

Обов’язкове представництво політичних партій у складі окружних та/або дільничних виборчих комісій передбачене законодавством лише декількох країн (Данія, Португалія, Фінляндія). В силу того, що розглядані країни мають розвинені демократичні традиції та значний досвід у проведенні вільних і чесних виборів, такий підхід до визначення кола органів, які здійснюють підготовку і проведення загальнодержавних та місцевих виборів, не суперечить принципу неупередженості та незалежності органів адміністрування виборчого процесу. [3]

В той же час, цей досвід не може бути використаний в умовах України, так як Міністерство внутрішніх справ (МВС) наврядчи зможе забезпечити проведення виборів, які б відповідали демократичним стандартам, через існування великого ризику того, що уряд тиснутиме на МВС з метою досягнення потрібних результатів виборів. Для забезпечення демократичності виборів необхідний спеціальний орган (такий як Центральна виборча комісія), склад якого формується з представників партій – суб’єктів електорального процесу або партій, що подолали виборчий бар’єр на попередніх парламентських виборах, для створювання взаємного контролю, який має забезпечити незалежність та неупередженість діяльності цього органу.

Але, як виявилось, у діяльності ЦВК в Україні є суттєвий недолік – передбачений Конституцією України порядок призначення та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії зумовлює значний вплив на діяльність ЦВК Президента України: парламент позбавлено права висування кандидатур на посади членів ЦВК та припинення їхніх повноважень на посадах (відповідні повноваження повністю зосереджено в руках глави держави). [2]

За таких умов навряд чи можна говорити про те, що ЦВК – повністю незалежний державний орган, який здійснює свої повноваження самостійно, незалежно від інших органів державної влади, у зв’язку з чим необхідно провести відповідну корекцію законодавства.

Щодо формування інших видів виборчих комісій, то запорукою забезпечення їхньої незалежності, на нашу думку, є позбавлення органів державної влади та місцевого самоврядування права участі у формуванні персонального складу таких комісій. Такий підхід вже відображений у Законі "Про вибори народних депутатів України", за яким ключову роль у формуванні окружних та дільничних виборчих комісій відведено партіям (блокам) – учасникам виборчого процесу та ЦВК.

Однак, у положеннях інших виборчих Законів – "Про вибори Президента України" та "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" – закріплено принципово інші підходи. Так, відповідно до першого зі згаданих Законів, територіальні виборчі комісії формуються обласними, Київською та Севастопольською міськими радами, Верховною Радою Автономної республіки Крим за поданнями партій (блоків), зборів виборців, які висунули кандидатів у Президенти.

Подібний порядок формування органів управління виборчим процесом встановлено і Законом "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів": територіальні комісії утворюються відповідними місцевими радами за поданнями сільських, селищних, міських голів, голів обласних та районних рад (з урахуванням пропозицій осередків партій, громадських організацій, зборів виборців); дільничні – сільськими, селищними, міськими, районними в місті радами (виконавчими комітетами) за поданням сільських, селищних, міських голів. [4]

На наш погляд, для повнішого забезпечення незалежності територіальних та дільничних комісій з виборів глави держави, депутатів місцевих рад та місцевих голів, доцільно законодавчо закріпити принцип вертикального формування виборчих комісій (ЦВК утворює окружні та територіальні виборчі комісії, останні – дільничні виборчі комісії).

Варто відзначити, що прагнення законодавця забезпечити незалежність органів управління виборчого процесу від адміністративного або політичного втручання часто породжує іншу проблему – низького рівня професіоналізму членів виборчих комісій.

В Італії, наприклад, склад дільничних виборчих комісій до 2005 року визначався шляхом жеребкування, до участі в якому допускались всі виборці, внесені до списку виборців на дільниці. Такий підхід забезпечував політичну нейтральність та незалежність комісій, однак далеко не всі члени виборчих комісій, визначені шляхом жеребкування, були обізнані з положеннями виборчого законодавства і були готові застосовувати його на практиці. Саме тому з 2005 року склад комісій формується місцевими радами з-поміж кандидатур, запропонованих партіями. [8]

Аналогічні проблеми виникнули свого часу в Чехії, де до 2000 року підготовка та проведення виборів як на загальнодержавному, так і на регіональному та місцевому рівнях здійснювалась виборчими комісіями, які формувались за поданнями партій, блоків, об’єднань виборців - суб’єктів виборчого процесу. В той же час, формування цих органів за принципом рівнопредставленості всіх суб’єктів виборчого процесу негативно впливало на якість підготовки та проведення виборів, суттєво ускладнювало роботу виборчих комісій.

У зв’язку з цим, у 2000 році до виборчого законодавства Чехії було внесено ряд суттєвих змін, які мали на меті докорінне реформування системи органів управління виборчим процесом. Зокрема, Центральну виборчу комісію було перетворено на постійно діючий орган в системі органів виконавчої влади, до складу якого відтепер входили не представники партій і блоків, а заступники керівників міністерств, відповідальних за підготовку та проведення виборів.

Зазнав змін і перелік органів, відповідальних за підготовку та проведення загальнодержавних і місцевих виборів – якщо до 2000 року відповідні функції і повноваження покладалися на Центральну, регіональні, окружні та дільничні виборчі комісії, то з 2000 року комісії проміжного рівня було ліквідовано, а їхні повноваження покладено на місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, більшість функцій ЦВК передано міністерствам внутрішніх справ, охорони здоров’я, соціальної політики.

Представництво суб’єктів виборчого процесу в органах управління виборчим процесом сьогодні зберігається лише у дільничних виборчих комісіях. При цьому, така система адміністрування виборів, на думку фахівців, працює набагато ефективніше, ніж попередня. [9]

В деяких країнах баланс між політичною нейтральністю виборчих комісій і професіоналізмом їхніх членів забезпечується створенням регіональних представництв Центральної виборчої комісії. Такі представництва, зокрема, створено у Польщі та Угорщині.

Щодо України, значна кількість скасованих у судовому порядку рішень виборчих комісій під час останніх парламентських виборів свідчить про наявність гострої проблеми необхідності підвищення кваліфікації членів виборчих комісій. На сьогодні принцип професіоналізму реально втілено лише в діяльності ЦВК (згідно із Законом "Про Центральну виборчу комісію" не менше 7 з 15 членів ЦВК (у тому числі Голова, заступник Голови та секретар Комісії) повинні мати вищу юридичну освіту).

Щодо окружних та дільничних комісій, то через складність поєднання принципу формування комісій на партійній основі з принципом професіоналізму їх членів, законодавець відмовився від встановлення вимог щодо рівня кваліфікації навіть голів відповідних комісій. Зрозуміло, що в таких умовах про правильне застосування положень законодавства в процесі прийняття виборчими комісіями рішень говорити не доводиться. На нашу думку, виходом з цього положення має бути пряме передбачення положення, за яким кандидати на посади голів (секретарів) виборчих комісій повинні або мати вищу юридичну освіту, або ж пройти відповідне навчання за тривалістю і програмою, визначеними ЦВК.

Як і щодо питання про те, які органи мають забезпечувати підготовку та проведення виборів, і як має забезпечуватись ефективність їхньої діяльності та неупереджене ставлення до всіх суб’єктів виборчого процесу, у більшості країн ЄС відсутня однозначна відповідь і на питання, як має бути побудована система виборчих органів і які управлінські зв’язки між такими органами є найбільш оптимальними.

Аналіз положень відповідних виборчих законів країн-членів ЄС дозволяє стверджувати, що в умовах стабільності виборчого законодавства, розвинених демократичних традицій та відсутності протиправного втручання адміністративної і політичної влади у діяльність органів управління виборчим процесом відповідь на це питання не має принципового значення.

Так, в ряді країн – наприклад, в Бельгії, Великобританії, Ірландії, Італії, Франції, Швеції – системи органів управління виборами не існує як такої, в інших країнах (Австрія, Данія, Люксембург, Нідерланди, Німеччина, Португалія, Фінляндія) вона побудована за принципом децентралізації – основні повноваження передаються від ЦВК (або іншого центрального органу, уповноваженого організовувати виборчий процес) окружним та дільничним виборчим комісіям.

Загалом, в країнах з розвиненими демократичними традиціями так чи інакше в межах своїх повноважень у виборчий процес "залучаються" апарат парламенту (наприклад, в Ірландії), міністерства охорони здоров’я, закордонних і внутрішніх справ, органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади, які забезпечують виготовлення виборчої документації, підготовку приміщень для голосування, виборчих скриньок.

Функції окружних і дільничних виборчих комісій, як правило, полягають лише у підрахунку голосів та встановленні підсумків голосування (результатів виборів) в окрузі, а центрального органу управління виборів – в організаційно-методичному забезпеченні виборчого процесу та оприлюдненні результатів виборів. Варто також відзначити, що практично у всіх країнах усталеної демократії рішення виборчих комісій оскаржуються не до комісій вищого рівня, а безпосередньо до адміністративного суду.

Натомість в Україні підходи до визначення обсягу повноважень виборчих комісій та характеру їхніх взаємозв’язків між собою є протилежними: органи виконавчої влади та місцевого самоврядування виконують допоміжну роль в організації виборчого процесу, а ключові функції у відповідній сфері покладаються на Центральну виборчу комісію та окружні виборчі комісії. Так, у частині другій статті 35 Закону "Про вибори народних депутатів" забороняється державним та місцевим органам влади втручатися у виборчий процес, окрім випадків, передбачених Законом. [1]

На наш погляд, було б краще доповнити Закон новою статтею, присвяченою цьому питанню, з детальним визначенням того, що дозволено та заборонено, та підтримати це відповідними чіткими санкціями в Кодексі України про адміністративні правопорушення та в Кримінальному кодексі України. В Законі необхідно роз’яснити, що всі особи, які безпосередньо не задіяні в проведенні виборів, особливо представники місцевих органів влади, не можуть бути присутніми на засіданнях ОВК та ДВК, якщо вони спеціально та офіційно не запрошені цими ДВК чи ОВК.

Значним недоліком, потребуючим швидкого усунення, на наш погляд, є проведення одночасних місцевих та парламентських виборів, які організуються спільно нібито задля економії коштів, але ж насправді за цим приховуються і певні хитрощі політичних сил, які хочуть одночасно на двох виборах проводити агітацію, і навіть чинити тиск на місцеві вибори. [7]

В Закон "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" нині внесена норма про п'ятирічний термін повноважень депутатів. Але доцільніше повернутися до попереднього, 4-річного терміну повноважень депутатів місцевих рад, і 5-річного – для Верховної Ради. Тоді ці вибори самі по собі будуть розведені в часі.

Значним недоліком в організації виборчого процесу в Україні є значне навантаження на виборчі дільниці: згідно з законодавством, максимальна кількість виборців на дільницях становить 2500 осіб, у той час, як європейський досвід свідчить, що оптимальна кількість виборців на одну дільницю становить не більш 900-1500 осіб. І це не може не викликати помилки у підрахунку голосів. Необхідно оптимізувати кількість дільниць, виходячи з кількості виборців та оптимального навантаження на одну дільницю у кожному територіальному окрузі. Це дозволить досягти не тільки більшої точності у підрахунку голосів, але й уникнути черги на дільницях.

Ще одним зауваженням до українського виборчого законодавства є необхідність обмеження управління виборів регулятивними, контрольними функціями та сприянням виборчому процесу, та не охоплювати організацію виборчої агітації. Організація передвиборчої агітації, загалом, не є і не повинна бути обов’язком осіб, відповідальних за виборчий процес. Якщо виборчі комісії почнуть займатись організацією зустрічей в рамках передвиборчої агітації, виникне можливість упередженого ставлення або, щонайменше, відповідного сприйняття та скарг на таке ставлення. Вирішення цих завдань (з організації передвиборчої агітації) потрібно залишити політичним партіям та кандидатам. [5]

Узагальнюючи усе вище наведене, можна зробити висновок, що європейський досвід управління виборчим процесом значно відрізняється від української практики у цій сфері. У багато чому це пов’язано з соціальними, політичними та культурними особливостями сучасної України, відсутністю сталих демократичних традицій.

Але наше законодавство знаходиться у фазі динамічних перетворень у напрямку наближення до демократичних стандартів управління виборчим процесом, основними орієнтирами яких є відкритість, неупередженість та незалежність від політичних маніпуляцій, починаючи від передвиборчого періоду і закінчуючи встановленням результатів виборів.

Результатом цих перетворень повинен стати такий механізм державного управління у сфері виборів, що забезпечить рівноправність усіх суб’єктів виборчого процесу; прозорість фінансування виборчих кампаній; невикористання ресурсів влади на користь певних суб’єктів виборчого процесу; вільне волевиявлення виборців, відсутність тиску та підкупу виборців; таємне голосування; чесність підрахунку голосів та формування влади на підставі результатів виборів.

Література

1. Закон України "Про вибори народних депутатів" (із змінами, внесеними згідно із Законом України № 2277 – ІУ від 7 липня 2005 року) // Голос України. – 2005. – 27 серпня. – 4-21 c.

2. Закон України "Про Центральну Виборчу Комісію" (із змінами, внесеними згідно з Кодексом N 2747-IV (2747-15) від 6 липня 2005 року) // Відомості Верховної Ради. – 2004. – № 36, ст. 448).

3. Вибори в Європейському Союзі / За ред. Ковриженка Д. С.; Лабораторія законодавчих ініціатив. – К.: ФАДА-ЛТД, 2006. – 156 с.

4. Ковриженко Д. С. Управління виборчим процесом// Часопис ПАРЛАМЕНТ. – 2003. – № 6.

5. Висновок Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо Закону України "Про вибори народних депутатів" № 338/2005 – від 2 березня 2006 року // www. minjust. gov. ua/?do=d&did=6942.

6. Методичні рекомендації щодо порядку реалізації положень Закону України "Про вибори народних депутатів" / під заг. ред. М. М Рябця. – К.: Діапрінт, 2005. –74 с.

7. Косянчук І. "Виборче законодавство потрібно вдосконалювати" // "Урядовий кур'єр". – 2006. – № 11.

8. OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report: Italy Parliamentary Elections, 9–10 April 2006. – Warsaw, 2003. – 6 p.

9. OSCE/ODIHR. Czech Republic. Parliamentary Elections, 14–15 June 2002: Final Report. -Warsaw, 2002. – 8 p.


17.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!