Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Проведення державно-управлінських реформ та систематизація принципів підготовки. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Проведення державно-управлінських реформ та систематизація принципів підготовки. Реферат

У рефераті на основі універсальної структури діяльності пропонується систематизація принципів діяльності з підготовки та проведення державно-управлінських реформ. Виділено принципи, що стосуються як даної діяльності в цілому, так і її основних компонентів: суб’єкта, об’єкта, цілей, процесу та засобів

Комплексне здійснення державно-управлінських реформ залишається важливою проблемою для нашої держави. Президент України у своєму телезверненні до українського народу з нагоди Дня свободи висловив думку про потребу ефективної демократичної влади і надійної застороги проти авторитаризму та в цьому зв’язку рішучість продовжувати конституційну та судову реформи [1].

Останні нерозривно пов’язані з адміністративною реформою, засади якої, з урахуванням нових політичних реалій, покликана розробити створена нещодавно Національна рада з питань державного управління та місцевого самоврядування [2].

Необхідність вирішення завдань даних реформ зумовлює актуальність наукової проблеми формування відповідних теоретико-методологічних засад. Важливим аспектом цієї проблеми є вироблення системи принципів реформування, які видається доцільним розділити на дві групи:

  • перша група принципів діяльності з підготовки та проведення державно-управлінських реформ;
  • друга група принципів, яким має відповідати результат такої діяльності, тобто реформоване державне управління.

Висвітленню принципів другої групи присвячено багато публікацій. При цьому узагальнення принципів, що стосуються в цілому реформованої системи державного управління, міститься, зокрема, у роботах В. Авер’янова, В. Бакуменка, Т. Бутирської, І. Голосніченка, В. Кампа, І. Коліушка, Л. Кравчука, П. Надолішнього, Н. Нижник, В. Тимощука, В. Цвєткова та ін. [3, с. 200, 204; 4, с. 28, 31; 5, с. 17, 147-149, 290-317; 6, с. 22, 49, 52, 68; 7, с. 155; 8, с. 77-79; 9, с. 13-14; 10, с. 35, 72, 77, 114-116, 146-147].

Доцільно виокремити публікацію, підготовлену в межах програми SIGMA авторським колективом у складі Д. Галлігана, Ж. Зіллера, Ф. Кардони, Ж. Фурніера, Ю. Шварца [11], а також праці Ж. -М. Воерлінга [12], Я. Гонцяжа і Н. Гнидюк [13], в яких викладена система принципів державного управління для країн-членів ЄС, що складають основу так званого "Європейського адміністративного простору" (ЄАП) [11, с. 15-16, 20, 23-24; 12, с. 5-6; 13, с. 12-13].

Крім того, науковцями виділено принципи, яким мають відповідати певні компоненти реформованої системи державно-управлін­ської діяльності, наприклад сучасна професійна державна служба у дослідженнях С. Дубенко [5, с. 334; 7, с. 185-188], система правосуддя у монографії Р. Куйбіди [14, с. 81-93], контроль як функція державного управління в роботах О. Андрійко [5, с. 427-430; 7, с. 225]. Зазначене дає змогу зробити висновок про наявність системного бачення принципів, яким має відповідати реформоване державне управління.

Цього не можна сказати про першу групу, яку складають принципи самої реформаторської діяльності. В низці публікацій викладено перелік засад, які відображають деякі складові даної групи принципів.

До таких публікацій належать, насамперед, проекти Стратегії та плану дій по створенню демократичної системи державного управління в Україні (1999 р.) [15, с. 96-97] і Стратегії проведення в Україні адміністративної реформи (2000 р.) [15, с. 120], а також роботи К. Вескотта, Г. Драпера і А. Сундакова [16, с. 22-24; 17, с. 80-82; 18, с. 42-43]. Окремі важливі принципи можна виділити на основі праць М. Барзелі, Ф. Гаетані, Н. Гнидюк, Я. Гонцяжа, С. Здіорука, Х. Кортазара-Веларде, Л. Кравчука, П. Надолішнього, Є. Регульського, Г. Цеюдо та ін. [8, с. 77; 15, с. 43-46, 51; 19, с. 57; 20, с. 2; 21, с. 218; 22, с. 75; 23, с. 218].

У проаналізованих джерелах вищезазначена перша група принципів дістала лише фрагментарне висвітлення, тоді як спеціальні узагальнюючі наукові праці на відповідну тему відсутні. Виходячи із зазначеного метою даної статті є систематизація принципів діяль­ності з підготовки та проведення державно-управлінських реформ. При цьому, керуючись принципом "бритви Оккама": не примножуй принципи без необхідності, у статті зроблено спробу відобразити лише критично важливі засади реформування.

За основу систематизації обрано універсальну структуру будь-якої діяльності, основними компонентами якої є суб’єкт, об’єкт, мета, результат, засоби і сам процес діяльності [24, с. 151]. Згідно з цією структурою можна виділити принципи, що стосуються як у цілому діяльності з підготовки та проведення державно-управлінських реформ, так і кожного з її основних компонентів.

Не викликає сумніву, що дана діяльність у цілому має базуватися на системному підході, оскільки він є однією з основ сучасного державного управління [3, с. 64]. У прикладенні системного підходу до проблематики підготовки та проведення державно-управлінських реформ доцільно розділити внутрішній і зовнішній аспекти.

Внутрішній аспект полягає в тому, що системність має виглядати не просто як зміни у всіх сферах, які цього потребують. Я. Гонцяж і Н. Гнидюк зазначають, що напрями реформування державного управління, які становлять своєрідну матрицю можливих заходів зі зміни існуючої державної машини, не повинні тлумачитись вибірково. Їх потрібно запроваджувати в сукупності та у визначеній черговості [15, с. 51].

У роботі [19, с. 57] обґрунтовується, що в Мексиці успіхи реформ були, серед іншого, зумовлені послідовною та узгодженою політикою, що мала вигляд "реформаторського іміджу". Це означало здійснення будь-яких заходів у взаємозв’язку з іншими політиками щодо модернізації державного управління. Натомість досвід низки країн показує, що фрагментарність таких заходів зводить до мінімуму їх досягнення і не дозволяє виникнути синергетичному ефекту [16, с. 23].

Наведене дає змогу виділити принцип внутрішньої систем­ності, згідно з яким готувати і проводити державно-управлінські реформи потрібно комплексно, послідовно та в нерозривному взаємо­зв’язку, щоб у результаті забезпечити цілісне перетворення системи державно-управлінської діяльності.

Зовнішній аспект системності можна відобразити за допомогою принципу входження у систему вищого рівня, який полягає в потребі розгляду державно-управлінських реформ як елемента системної трансформації суспільства і держави в цілому. Саме так відбувалося у країнах Центральної та Східної Європи, в яких зазначені реформи були "вбудовані" у загальні стратегії суспільної модернізації [25, с. 16].

Аналогічно, проект Стратегії створення демократичної системи державного управління в Україні передбачав, що вона здійснюватиметься в межах цілісного пакета політичних, економічних, соціальних реформ, спрямованих на перетворення України в сучасну європейську країну [15, с. 100].

У вітчизняній практиці обидва аспекти системності переважно ігнорувалися. Зокрема, більшість положень Концепції адміністративної реформи в Україні було або взагалі не реалізовано, або реалізовано з певними, подекуди значними, відхиленнями [26, с. 51]. Потребує продовження конституційна реформа, на що в черговий раз вказав Президент України [27].

У Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів (2006 р.) констатується, що процес становлення незалежного судівництва в Україні характеризувався суперечливістю та непослідовністю. А серед головних причин такого стану названо відсутність системного й узгодженого бачення подальшого здійснення судової реформи [28].

Зрозуміло, що при такому фрагментарному і непослідовному здійсненні державно-управлінські реформи не ставали органічною частиною системних перетворень суспільства. Цей негативний досвід видається доцільним врахувати у процесі реалізації нової стратегії державотворення і розвитку суспільства на середньострокову перспективу, однією з головних складових якої визначено формування сучасної системи державного управління [29].

Ще одним аспектом прикладення системного підходу є важливість комплексного застосування самих принципів діяльності з підго­товки та проведення державно-управлінських реформ. Даний аспект можна прослідкувати у працях К. Вескотта і Є. Регульського, які звертають увагу на те, що для успіху реформи державного управління виділені ними засади мають використовуватися в комплексі [17, с. 80, 95; 21, с. 218]. Подібно до цього Г. Цеюдо стверджує, що в Мексиці політика реформування державного управління досягла значно більших успіхів при одночасному дотриманні низки принципових положень [19, с. 57].

У процесі аналізу принципів постановки цілей державно-управлінських реформ на першочергову увагу заслуговує принцип стратегічного мислення, який особливо відзначається серед сучасних принципів управлінської діяльності. Цей принцип передбачає, насамперед, формування комплексного мислення з елементами орієнтації на довгострокову перспективу успішної діяльності, чітке визначення мети організації та її пріоритетів [3, с. 52].

У випадку державно-управлінських реформ ці положення є основою виділеного науковцями принципу стратегічного бачення, який постулює потребу визначення місії та основних цілей реформування, що відображають цілісне бачення очікуваного результату - нової системи державного управління [16, с. 22; 17, с. 81].

За висновком Г. Драпера, потреба кращого стратегічного бачення є важливим уроком реформаторського досвіду низки країн. Хоча багато з реформ зосереджувалося на розробці стратегічних планів, ці плани загалом не спиралися на стратегічне бачення, а тому не були, насправді, стратегічними [16, с. 22].

Одним з основоположних управлінських принципів є принцип об’єктивності, який відображає залежність системи державного управління передусім від характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, а також суспільних цілей, які поставлені та вирішуються у даний історичний відрізок часу [30, с. 190-191].

З цього випливають два принципи постановки цілей державно-управлінських реформ. Перший з них можна сформулювати як принцип суспільної підпорядкованості, згідно з яким зміст і часові параметри цілей даних реформ мають підпорядковуватися цілям, змісту та динаміці суспільного розвитку. Важливість дотримання цього принципу підтверджує сучасний досвід країн як Західної, так і, особливо, Центральної та Східної Європи щодо проведення успішних реформ державного управління, які були зумовлені цілями, змістом та перебігом політичних та соціально-економічних реформ [3, с. 191; 31, с. 174].

Другий принцип пов’язаний з тим, що кожна країна відзначається неповторною сукупністю характеристик, які відображають її історію, культуру, традиції, ментальність людей, а також сучасний стан політичного та соціально-економічного розвитку. Як показують К. Вескотт та Є. Регульський, ці характеристики зумовлюють ступінь суспільної готовності до сприйняття і підтримки того чи іншого елемента управлінської системи, тому вони обов’язково мають бути враховані при розробленні планів реформ [17, с. 82; 20, с. 2]. Отже, потрібно, уникаючи небезпечної спокуси скопіювати реформи інших країн, адаптувати їх доречні елементи, а детальну модель реформ розробляти самостійно шляхом залучення заінтересованих суспільних кіл власної країни [16, с. 24].

Викладене зумовлює принцип створення власної моделі, який полягає в необхідності розроблення унікальної моделі державно-управлінських реформ саме для даної країни з урахуванням її історико-культурних характеристик та сучасного стану суспільства.

Важливе значення при визначенні цілей реформ має використання базового принципу випереджального стану управління, який передбачає перехід від орієнтації на минуле (планування від досягнутого) до орієнтації на майбутнє [32, с. 20]. Виходячи з цього принципу підготовка державно-управлінських реформ має здійснюватися на основі спеціальних прогнозних досліджень можливих проблем і перспектив розвитку суспільства та самого державного управління як у даній країні, так і у світі, з використанням сучасної наукової методології.

Суттєвими для формулювання цілей державно-управлінських реформ є такі загальноуправлінські принципи цілепокладання: конкрет­ність та вимірюваність; зрозумілість; орієнтація в часі; реальність [33, с. 266-267; 34, с. 66-67]. У плануванні зазначених реформ ці принципи означають наступне.

Принцип конкретності та вимірюваності висуває вимогу визначати кожну мету у вигляді конкретного очікуваного результату з формулюванням певних об’єктивних, чітких та зручних для використання критеріїв (нормативів), краще кількісних, які б дали змогу оцінити ступінь досягнення мети. Такі критерії, за іншою термінологією - стандарти, є обов’язковою умовою реалізації функції контролю [3, с. 52, 176].

Для дотримання зазначеного принципу необхідно дати достатньо деталізований опис моделі державного управління, що має бути одержана в результаті перетворень. У Польщі й Угорщини наявність таких моделей суттєво сприяла успіху реформ адмініст­ративної системи [31, с. 15, 85]. В Україні розроблялися відповідні проекти стратегій реформування, проте вони не були офіційно затверджені [15, с. 95-135]. Цей недолік став суттєвою перешкодою вітчизняним реформам, на що вказували Я. Гонцяж, Н. Гнидюк і А. Сундаков [15, с. 43; 18, с. 43].

Принцип зрозумілості означає формулювання цілей таким чином, щоб вони були зрозумілі як працівникам державного апарату, які з необхідність мають працювати на їх досягнення, так і пересічним громадянам. Зрозумілість цілей є однією з умов сприйняття та підтримки державно-управлінських реформ державним апаратом і суспільством загалом [15, с. 96, 120, 133; 16, с. 23; 18, с. 43].

Принцип орієнтації в часі передбачає встановлення чітких термінів досягнення цілей. За висновком авторів робіт [16, с. 23; 17, с. 81], наявність продуманого графіка, тобто доцільних часових меж і темпів змін, є необхідним компонентом успішних реформ. У практиці вітчизняного реформування цей принцип було порушено, оскільки жодного комплексного плану перетворень так і не було затверджено [15, с. 43].

Нарешті, принцип реальності вимагає ставити такі цілі, які можуть бути досягнуті у встановлені терміни за наявних ресурсних обмежень. Важливість цього принципу в підготовці реформ державного управління, що передбачає обов’язкове проведення аналізу вигод і витрат, обґрунтовується, наприклад, у роботі [16, с. 23].

До наведених вище принципів цілепокладання видається важливим додати також виділений П. Надолішнім принцип згортання складного, який можна визначити як доцільність опису основних цілей модернізації державного управління невеликою кількістю фундаментальних ідей і образів. Це дає змогу уникнути двох крайнощів: зведення реформ до механічного поєднання окремих елементів; надмірного їх ускладнення, внаслідок чого виникає певний психологічний бар’єр, своєрідний страх перед складністю проблематики реформування [22, с. 75].

Даний принцип конкретизує загальноуправлінський принцип вибірковості, суть якого полягає в необхідності виді­ляти ті факти, що суттєво впливають на досягнення цілей організації, й ті, що не відіграють суттєвої ролі [32, с. 129].

Успішне протікання всього процесу підготовки і проведення державно-управлінських реформ, на нашу думку, особливо залежить від дотримання кількох принципів. Зокрема, у низці досліджень простежується одностайна думка про те, що критично важливим чинником не тільки успіху, але й просто започаткування таких реформ є наявність політичної волі вищого керівництва держави [16, с. 22; 19, с. 55-56; 21, с. 218; 25, с. 19; 35, с. 24, 27].

На думку К. Вескотта, керівники держав та інші вищі посадові особи відіграють вирішальну роль у включенні реформ у політичний порядок денний, визначенні їх відносної важливості серед інших державних пріоритетів та зведенні до мінімуму ризику невдач з політичних причин [17, с. 80]. Г. Цеюдо з досвіду Мексики виводить висновок про те, що політика реформування державного управління досягала суттєвих успіхів тоді, коли, серед іншого, існувала активна політична підтримка (інтрапренерство) керівництва держави у просуванні реформ [19, с. 57].

Головну роль у такій підтримці в президентських або президент­сько-парламентських республіках відігравали президенти (США, Росія, Мексика або Бразилія), а в парламентських - глави урядів (Великобританія, Німеччина або Угорщина) [19, с. 55; 35, с. 5, 13; 36, с. 41-54, 84-91, 150-151; 37, с. 5-6; 38, с. 7-8].

Успіх реформ критично залежить також від політичного діяча, який відповідає за управління перетвореннями, наприклад, віце-президента або одного з міністрів, та загалом від усіх членів уряду. У тих випадках, коли міністри не демонстрували у своїх міністерствах лідерство та підтримку реформ, останні не вдавалися [16, с. 23].

Базуючись на зарубіжному досвіді, Б. Кравченко свого часу підкреслював, що без міцної політичної підтримки вищої влади адміністративна реформа в Україні буде неможливою внаслідок неминучого опору бюрократії [39, с. 18-19]. Попри подібні застереження, брак політичної волі став недоліком проведення даної реформи, що негативно вплинуло на її перебіг [15, с. 44].

З розглянутого досвіду випливає принцип політичного лідерства, який означає, що державно-управлінські реформи мають ініціюватися, підтримуватися і активно просуватися вищим керівництвом держави, передусім президентом або головою уряду, а також членами уряду.

Наступним важливим чинником успіху перетворень є їх підтримка всіма основними політичними силами. Як зазначається у роботі [16, с. 22], для стабільного здійснення реформ при зміні урядів міцну і відкриту політичну підтримку відповідної стратегії мають надавати не лише провладні сили, а й опозиція. Наприклад, реформа державного управління в Польщі була предметом консенсусу всіх політичних сил, тому всі уряди, починаючи з 1989 р., реалізовували один і той самий стратегічний курс. Натомість, у Словаччині протягом 1993-1998 рр. такого консенсусу не існувало, тому суттєвих зрушень у аналогічній реформі не відбувалося [31, с. 14, 114-117].

Викладене дозволяє сформулювати принцип згоди основних політичних сил, який передбачає досягнення згоди у баченні стратегії державно-управлінських реформ та підтримки їх реалізації усіма основними політичними силами. Такої згоди не спостерігалося в Україні, що найбільш яскраво виявилося у протистоянні між Президентом і Верховною Радою щодо проекту Закону "Про Кабінет Міністрів України" [40, с. 35-36].

Реформування державного управління викликане в підсумку потребами суспільства, яке, таким чином, не може бути відстороненим від цього процесу. Тут можна виділити два аспекти, першим з яких є суспільна підтримка перетворень. За висновками Є. Регульського, неможливо нав’язати суспільству політичну та інституційну системи, які воно важко сприймає, тому для успіху реформ необхідна підтрим­ка суспільства, принаймні його згода [20, с. 2; 21, с. 218].

Л. Кравчук проводить думку про те, що потреби суспільства слугують поштовхом до проведення адміністративної реформи. Остання є питанням широкої гласності, що має періодично виноситися на референ­дум [8, с. 77].

Другим аспектом є участь суспільства у підготовці та проведенні реформ. Це може включати залучення до процесів прийняття рішень профспілок, приватного сектора, організацій громадянського суспільства тощо [16, с. 24]. Цей аспект дістав висвітлення у проектах стратегічних документів щодо адміністративної реформи в Україні [15, с. 96, 100, 120].

Відповідно до цих проектів вкрай важливою умовою досягнення успіху в проведенні цієї реформи є запровадження постійного спілкування з громадськістю. Як основне завдання у цьому напрямі визначено розробка напрямів і запровадження механізму взаємодії та співробітництва з громадськістю на постійний основі стосовно реформи державного управління.

Серед практичних кроків в проектах пропонується: залучення представників різних соціальних груп до дорадчих органів, які беруть участь у підготовці рішень; організація процесу громадських обговорень із залученням політичних партій та інших громадських об’єднань, незалежних експертів; розроблення чіткої схеми отримання відгуків громадськості на будь-яку урядову ініціативу.

У підсумку можна виділити ще один принцип, а саме принцип суспільної підтримки та участі, який означає, по-перше, схвалення цілей і шляхів здійснення державно-управлінських реформ суспільством, наприклад, через всенародний референдум, а, по-друге, участь суспільства у підготовці та проведенні таких реформ, наприклад, через механізм дорадчих органів.

Налагодженню конструктивної взаємодії влади і суспільства в процесі реформування сприяє впровадження суспільно-політичного принципу прозорості, який у даному випадку можна визначити як відкритість, гласність та суспільний контроль підготовки і проведення державно-управлінських реформ.

Йдеться, по-перше, про широке інформування громадськості та відсутність "закритих" питань у підготовці та проведенні державно-управлінських реформ за допомогою: оприлюднення стратегічних і планових документів та будь-яких змін до них з відповідними роз’ясненнями; регулярних доповідей та інформаційних оглядів про досягнуті результати та дієвість способів впровадження змін; висвітлення аналізу та рекомендацій, що надані неурядовими організаціями та незалежними експертами; проведення громадських слухань та публічних зустрічей тощо [15, с. 96, 120; 16, с. 24; 23, с. 218].

Корисним є розроблення та реалізація всеохопної програми інформування з використанням всіх видів медіа-ресурсів [16, с. 24]. По-друге, прозорість передбачає суспільний контроль здійснення реформ з боку політичних партій, громадських організацій, ЗМІ та в інших формах [15, с. 96].

У процесі державно-управлінського реформування можна виділити дві стадії: підготовки реформ та їх проведення. Для кожної стадії видається доцільним виокремити специфічні принципи.

На стадії підготовки реформ потрібно поставити цілі, а потім трансформувати їх у детальні плани, що придатні до безпосереднього впровадження. Серед загальноуправлінських принципів такої трансформації заслуговують на особливу увагу два:

  • принцип ЦПР, що передбачає системну узгодженість і обґрунтованість вибору цілей, розроблення відповідних програм робіт і розподілу ресурсів під дані програми [41, с. 74];
  • принцип єдності цілей, управління та відповідальності, реалізація якого означає чітке визначення цілей і функцій організації, побудову відповідної організаційної структури, розподіл обов’язків, повноважень та відповідальності між усіма вузлами управління [32, с. 128].

Необхідність узгодженого планування цілей, завдань і графіків виконання відповідних заходів при проведенні таких всеохопних реформ, які спрямовані на удосконалення державного управління, обґрунтовує К. Вескотт. Згідно з його аналізом, уряди постійно перебувають під тиском поточних політичних або економічних проблем, а тому всеохопне бачення та узагальнений графік реформ допомагає підтримувати постійну увагу до них, розуміти поточні завдання й уникати відхилень від магістрального напряму перетворень.

На підтвердження цієї тези автор наводить позитивний досвід В’єтнаму, де на основі стратегічних цілей урядом у 2002 р. затверджена Програма реформування державного управління на період до 2010 р. та розроблено відповідний план заходів [17, с. 81-82]. У Чехії та Словаччині повільне просування реформ до 1999 р. багато в чому було зумовлено відсутністю узгоджених між собою концепції, програми та плану заходів [31, с. 89-91, 114-120].

Аналізуючи вітчизняний досвід, Я. Гонцяж і Н. Гнидюк виділили як концептуальний недолік проведення адміністративної реформи в Україні відсутність офіційно затверджених середньострокової стратегії та програми, в яких загальні ідеї Концепції були б перетворені в оперативно визначені цілі, завдання та інструменти їх виконання. Науковці пояснювали непослідовність певних заходів і можливість зворотності змін на концептуальному рівні нестачею документів - посередників між задекларованою ідеологією реформи та реальними діями [15, с. 43].

Таким чином, можна сформулювати принцип єдності, повноти і завершеності планування державно-управлінських реформ, який означає необхідність узгодженого розроблення і офіційного затвердження низки документів у такій послідовності: концепція (місія і загальні цілей, що відображають стратегічне бачення) - стратегія (конкретизація загальних цілей у вигляді дерева цілей, шляхи їх досягнення, основні етапи з часовими межами) - програма (завдання, виконавці, терміни виконання, ресурси, організація управління реформою) - плани заходів на виконання програми.

Видається доцільним враховувати також сформульований В. Тронем постулат вибору, згідно з яким отримати оптимальну альтернативу і запобігти перебору деякої множини альтернатив неможливо [42, с. 13, 68]. Наслідком цього постулату є принцип альтернативності, який означає потребу пропонувати мінімум два альтернативні проекти як концепції, так і стратегії державно-управлінських реформ з наступним вибором на основі широкого публічного обговорення.

Загальновизнаним є те, що підготовка державно-управлінських реформ має здійснюватися згідно з принципом наукової обґрунтованості [16, с. 23; 43, с. 17]. Проте видається доцільним підкреслити два моменти, від яких критично залежить правильне розуміння цього принципу:

  • По-перше, неправомірно обмежувати науковий супровід реформ лише залученням вчених до їх розробки. Вирішення таких масштабних проблем потребує організації досліджень у вигляді спеціальної державної наукової програми, проект якої пропонувався, зокрема, у роботі [43, с. 18-28].
  • По-друге, державне управління є специфічним об’єктом досліджень, що перебувають на стику низки суспільних наук. У зв’язку з цим розробка проблематики реформування державного управління має базуватися на міждисциплінарному підході [32, с. 128].

Підтвердженням цього може слугувати досвід розробки Концепції адміністративної реформи в Україні, яка готувалась переважною мірою силами вчених-юристів. За визнанням самих правознавців, Концепція ґрунтується на досить обмеженій науково-методологічній основі та має досить однобічний формально-юридизований характер [5, с. 647].

Отже, принцип наукової обґрунтованості можна визначити як доцільність підготовки державно-управлінських реформ на основі результатів системно організованих та міждисциплінарних фундаментальних і прикладних досліджень із залученням вчених з багатьох галузей науки, передусім державного управління, політології і права.

Після підготовки реформ настає стадія їх практичного проведення. Розглядаючи цю стадію, науковці виділяють принцип стабільності, який висуває вимогу стабільного впровадження розробленої стратегії державно-управлінських реформ незалежно від змін вищого керівництва держави. У роботі [17, с. 82] цей принцип пов’язується з тим, що впровадження таких фундаментальних реформ може потребувати досить тривалого часу, іноді 10-20 років, за який загалом відбуваються неодноразові зміни урядів. Необхідність стабільності демонструє негативний досвід адміністративної реформи у Російській Федерації [17, с. 82; 36, с. 151-154].

Г. Драпер звертає увагу на те, що досить часто опозиційні партії, які приходять до влади, зволікають з продовженням розпочатих попереднім урядом реформ, чим переривають процес їх впровадження і втрачають дорогоцінний час [16, с. 23]. У зв’язку з цим заслуговує на увагу позитивний приклад стабільного втілення програми "Наступні кроки" у Великобританії, незважаючи на зміни прем’єр-міністра та правлячої партії [36, с. 42].

Критично важливим чинником успіху реформ є їх проведення у слушний час. Обґрунтовуючи цю тезу, Є. Регульський зазначає, що зміни, які значно випереджають розвиток суспільної свідомості, можуть відторгатися суспільством внаслідок невідповідності його сподіванням. Залежність сприйняття реформ від суспільної ментальності також робить неможливим швидке впровадження занадто радикальних змін. Натомість перебудова системи державного управління має бути процесом поступових послідовних змін, які від­ображатимуть еволюцію суспільства та його ментальності [20, с. 2]. Згідно з цим можна сформулювати принцип своєчасності, який передбачає проведення державно-управлінських реформ у той час, коли суспільство буде готовим до їх сприйняття і підтримки.

З погляду досягнення запланованих результатів реформ необхідним є наведений у роботах [3, с. 177; 32, с. 164] принцип зворотного зв’язку (принцип контролю), згідно з яким за допомогою функції контролю на основі аналізу ситуації до й після здійснення запланованих дій можна скоригувати останні з метою досягнення визначених цілей державно-управлінських реформ. Для реалізації даного принципу повинен бути налагоджений постійний моніторинг отриманих результатів, що дозволяє своєчасно відстежувати будь-які відхилення від плану або небажані наслідки. За результатами моніторингу потрібно регулярно проводити оцінку того, чи досягаються поставлені цілі та чи впроваджуються зміни найкращими способами. Одержана інформація має доводитися до відома не лише вищого керівництва держави, а й широких верств населення [15, с. 97, 120; 16, с. 24].

Моніторинг та оцінка дають основу для прийняття рішень щодо подальшого проведення реформ. При цьому суттєві розбіжності між бажаним та фактичним станом державного управління не обов’язково мають призводити до коригування шляхів та дій з досягнення намічених цілей. Наприклад, спротив у процесі змін можна розглядати як зворотний зв’язок, що може привернути увагу реформаторів до важливих моментів, які випали з їх поля зору, зокрема, до можливих недоречностей нововведень [16, с. 24].

Подібні факти свідчать про доцільність коригування самих поставлених цілей реформ. У цьому зв’язку проект Стратегії проведення в Україні адміністративної реформи містив важливе положення про те, що відображений у ній обсяг основних проблемних питань, цілей та заходів не слід розглядати як виключний і повний. Передбачалося, що Стратегія систематично переглядатиметься відповідальним урядовим органом з урахуванням ідей, які постійно вироблятимуться всіма заінтересованими сторонами [15, с. 124]. Зазначене дозволяє викласти принцип постійного удосконалення, який полягає у періодичному перегляді стратегії державно-управлінських реформ та, у разі потреби, її коригуванні в процесі практичної реалізації.

При застосуванні тих чи інших засобів у процесі підготовки та проведення державно-управлінських реформ доцільним є дотримання принципу відповідності завдань та засобів їх вирішення, який виходить з ситуаційного підходу та відображає необхідність використання найбільш ефективних засобів, насамперед, методів і технологій залежно від типів поставлених завдань [32, с. 165]. Вітчизня­ний досвід реалізації адміністративної реформи показує негативні наслідки порушення цього принципу. У роботі [26, с. 6] на підставі експертних оцінок низькі результати у досягненні цілей даної реформи пояснюються, серед іншого, тим, що механізми та інструменти її проведення (кадрові, фінансові, правові, інституційні) застосовувалися неадекватно, працюючи переважно на протилежний результат.

Підготовка та проведення державно-управлінських реформ потребує належної організації суб’єкта цієї діяльності. Загальновизнано, що провідною ланкою такої організації має бути спеціальний орган влади, відповідальний за проведення змін. На думку Я. Гонцяжа і Н. Гнидюк, відсутність такого органу з достатньою управлінською спроможністю як в аспекті створення необхідної правової бази, так і в аспекті координації роботи інших органів виконавчої влади, стала однією з головних перешкод проведенню адміністративної реформ в Україні [15, с. 45]. Водночас слабка координація реформаторських заходів значно зменшує ефект від їх впровадження [16, с. 23].

Як засвідчив досвід низки країн, ефективною організаційною формою є утворення спеціального органу з широкими повноваженнями на чолі з членом уряду, наприклад, віце-прем’єр-міністром або міністром, що особисто відповідає за підготовку та проведення реформ [16, с. 23; 25, с. 25-26; 35, с. 11]. Подібно до цього А. Сундаков рекомендував для результативного здійснення реформи державного управління в Україні створення ЦОВВ під керівництвом члена Кабінету Міністрів, який би займався виключно відповідними питаннями [18, с. 42-43].

З цього випливає принцип наявності єдиного та спроможного центру управління реформами, що означає покладення відповідальності за підготовку та проведення державно-управлінських реформ на спеціально утворений орган з достатніми владними повноваженнями та ресурсами, очолюваний членом уряду. Таким органом може бути, наприклад, ЦОВВ зі спеціальним статусом [15, с. 120].

Інший принцип організації суб’єкта державно-управлінських реформ пов’язаний з людським фактором, який є центральним у процесах державного управління [3, с. 52]. Науковці визнають, що для успіху перетворень необхідні високопрофесійні кадри. З таких професіоналів, насамперед, має складатися орган управління, відповідальний за реформи. Крім того, важливо, щоб вищі державні служ­бовці виступили провідниками змін у своїх організаціях. У зв’язку з цим дані посадові особи повинні бути спроможні роз’яснювати цілі реформ, розробляти відповідні плани та координувати зусилля з їх впровадження, енергійно просувати зміни, готувати до них службовий персонал, створювати сприятливе середовище для реформ. Задоволення таких кадрових потреб передбачає, з одного боку, залучення фахівців відповідної кваліфікації, а з другого - спеціальну увагу до підготовки таких фахівців [16, с. 22-23; 18, с. 42; 21, с. 218; 23, с. 218].

Отже, у зазначених працях простежується принцип створення кадрового корпусу реформаторів, згідно з яким необхідно ціле­спрямовано формувати прошарок фахівців, які здатні розробляти і впроваджувати зміни на високому професійному рівні, шляхом як їх підбору, так і спеціальної підготовки.

З людським фактором пов’язана також готовність самої системи державного управління як об’єкта реформування до запланованих змін. Ця готовність виявляється у здатності та бажанні службовців працювати в новій управлінській системі. На думку Г. Драпера, реформи можуть викликати у них тривогу щодо професійної спроможності, майбутніх гарантій зайнятості та службових відносин [16, с. 24]. У зв’язку з цим у країнах Центральної та Східної Європи було організовано відповідну підготовку працівників управлінського апарату, переважно на базі централізованих навчальних закладів [25, с. 24].

А. Сундаков пропонував запровадити в Україні подібну підготовку за спеціально розробленими програмами [18, с. 43]. Викладене зумовлює принцип забезпечення готовності апарату, який полягає в потребі цілеспрямованої підготовки службовців органів державного управління з метою забезпечення їх здатності та бажання працювати в нових умовах.

Висновки. У роботі на основі універсальної структури діяльності пропонується систематизація принципів діяльності з підготовки та проведення державно-управлінських реформ. Виділено принципи, що стосуються як даної діяльності в цілому, так і її основних компонентів: суб’єкта, об’єкта, цілей, процесу та засобів.

Принципи діяльності з підготовки та проведення державно-управлінських реформ.

Діяльність з підготовки та проведення державно-управлінських реформ у цілому:

  • внутрішньої системності;
  • входження у систему вищого рівня.

Організація суб’єкта реформування:

  • наявності єдиного та спроможного центру управління реформами;
  • створення кадрового корпусу реформаторів.

Підготовка об’єкта реформування:

  • забезпечення готовності апарату.

Постановка цілей реформ:

  • стратегічного бачення;
  • суспільної підпорядкованості;
  • створення власної моделі;
  • випереджаючого стану управління;
  • конкретності та вимірюваності;
  • зрозумілості;
  • орієнтації в часі;
  • реальності;
  • згортання складного.

Процес підготовки та проведення реформ, зокрема:

  • політичного лідерства;
  • згоди основних політичних сил;
  • суспільної підтримки та участі;
  • прозорості.

Стадія підготовки реформ:

  • єдності, повноти і завершеності планування;
  • альтернативності;
  • наукової обґрунтованості.

Стадія проведення реформ:

  • стабільності;
  • своєчасності;
  • зворотного зв’язку (принцип контролю);
  • постійного вдосконалення.

Застосування засобів у процесі підготовки та проведення реформ:

  • відповідності завдань та засобів їх вирішення.

Важливе значення для успіху державно-управлінських реформ має комплексне застосування викладених принципів, що зумовлюється системним характером діяльності з підготовки та проведення цих змін.

Одержані в даній статті результати зумовлюють перспективи подальших розвідок у двох напрямах: розвиток наукових знань про закономірності державно-управлінських реформ, відображенням яких є розглянуті принципи; вироблення або вдосконалення підходів та методів реформування на основі цих принципів.

Список використаних джерел

1. Телезвернення Президента Віктора Ющенка до українського народу з нагоди Дня свободи 22 листоп. 2006 р. // http://www. president. gov. ua/news/data/11_11972. html

2. Положення про Національну раду з питань державного управління та місцевого самоврядування, затверджене Указом Президента України від 3 трав. 2006 р. № 340/2006 // Уряд. кур’єр. - 2006. - 17 трав.

3. Бакуменко В. Д., Надолішній П. І. Теоретичні та організаційні засади державного управління: Навч. посіб. - К.: Міленум, 2003. - 256 с.

4. Бутирська Т. Зміна принципів управління в державі як чинник функціонування державної системи в умовах демократії // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 1. - С. 25-32.

5. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. - К.: Ін-Юре, 2002. - 668 с.

6. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія / Відпов. ред. Н. Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 448 с.

7. Державне управління: теорія і практика. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

8. Кравчук Л. М. Держава і влада: досвід адміністративної реформи. - К.: Інформ. -видав. центр "Інтелект", 2001. - 192 с.

9. Реформа публічної адміністрації в Україні: Проекти концепції та законів / Упоряд.: І. Коліушко, В. Тимощук. - К.: Центр політико-правових реформ, 2005. - 192 с.

10. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. керів. В. В. Цвєтков. - К.: Оріяни, 1998. - 363 с.

11. Європейські принципи державного управління / Пер. з англ. О. Ю. Куленкової. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 52 с.

12. Woehrling J. -M. Judicial control of the administration in Europe: Progressive construction of a common model / Paper for Seminar on public administration reform and European Integration, Ankara, 1-2 February 2005. - 16 p. // http://www. sigmaweb. org/ dataoecd/33/40/35676763. pdf

13. Гонцяж Я., Гнидюк Н. Стандарти Європи щодо організації системи державного управління. Приклади успішного проведення адміністративної реформи в контексті європейської інтеграції / Аналітична доповідь, представлена на конференції "Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції" 14-15 лют. 2003 р. - К., 2003. - 31 с.

14. Куйбіда Р. О. Реформування правосуддя в Україні: стан і перспективи: Монографія. - К.: Атіка, 2004. - 288 с.

15. Гонцяж Я., Гнидюк Н. Адміністративна реформа: нездійснені мрії та втрачені можливості. - К.: Міленіум, 2002. - 136 с.

16. Draper G. The civil service in Latin America and the Caribbean. Situation and future challenges: the Caribbean perspective / Draft working paper, 2001. - 32 p. // http://www. iadb. org/publications/ index. cfm?

17. Wescott C. Improving public administration in the Asia-Pacific region: some lessons from experience // International Public Management Review. - 2004. - Vol. 5. - № 2. - P. 78-102 // http://verdi. unisg. ch/org/idt/ipmr. nsf/

18. Сундаков А. Реформи системи державного управління в Україні: на шляху трансформації / Укр. пер. Т. Діхтяр. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 56 с.

19. Barzelay M., Cejudo G., Cortazar-Velarde J., Gaetani F. Research on public management policy change in the Latin American Region: Conceptual framework, methodological guide, and exemplars. - Washington: Inter-American Development Bank, 2002. - 105 p. // http://www. iadb. org/publications/index. cfm?language= English

20. Regulski J. Building democracy in Poland. The state reform of 1998. - Budapest: OSI/LGI, 1999. - 56 p. // http://lgi. osi. hu/publications_datasheet. php?id=41

21. Regulski J. Local government reform in Poland: an insider’s story. - Budapest: OSI/LGI, 2003. - 263 p. // http://lgi. osi. hu/publications_datasheet. php?id=245

22. Надолішній П. I. Розбудова нової системи врядування в Україні: етнонаціональний аспект: Монографія. - К.; О.: Вид-во УАДУ; Астропринт, 1999. - 304 с.

23. Стратегії розвитку України: теорія і практика / За ред. О. С. Власюка. - К.: НІСД, 2002. - 864 с.

24. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред.: Л. Ф. Ильичев и др. - М.: Сов. энцикл., 1983. - 840 с.

25. Mastering decentralization and public administration reforms in Central and Eastern Europe / Ed. by Gábor Péteri. - Budapest: OSI/LGI, 2002. - 234 p. // http://lgi. osi. hu/publications/default. asp?id=98

26. Європейські орієнтири адміністративного реформування в Україні: Монографія / За заг. ред. В. Д. Бакуменка, В. М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - 172 с.

27. Президент підбив політичні підсумки 2006 року // http://www. president. gov. ua/ news/data/1_12540. html

28. Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, схвалена Указом Президента України від 10 трав. 2006 р. № 361/2006 // Уряд. кур’єр. - 2006. - 24 трав.

29. Звернення Президента України до Верховної Ради України у зв’язку з Посланням Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2005 році" 9 лют. 2006 р. // http://www. president. gov. ua/news/data/ 11_6001. html

30. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с.

31. Аналітично-інформаційне забезпечення проблем реформування органів виконавчої влади та підвищення ефективності механізмів державного управління (cвітовий та вітчизняний досвід): Звіт про перший етап НДР (№ ДО 0303U007755). - К.: НАДУ, 2003. - 183 с.

32. Методологія державного управління: Словник-довідник / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва, В. Д. Бакуменка. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - 196 с.

33. Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело ЛТД, 1994. - 702 с.

34. Моррисей Дж. Целевое управление организацией: Пер. с англ. / Под ред. И. М. Верещагина. - М.: Сов. радио, 1979. - 144 с.

35. Barzelay M. Designing the process of public management policy change: practical implications of case studies on Brazil and Peru. - Washington: Inter-American Development Bank, 2002. - 35 p. // http://www. iadb. org/publications/index. cfm?language=English

36. Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002. - 168 с.

37. Dethier J. -J., Gajduschek G. Hungary: overview. - World Bank, 2002. - 11 p. // http://www1. worldbank. org/ publicsector/civilservice/countrysummaries. htm

38. Löffler E. Germany: overview. - World Bank, 2002. - 13 p. // http://www1. worldbank. org/publicsector/civilservice/countrysummaries. htm

39. Krawchenko B. Administrative reform in Ukraine. Setting the agenda. - Budapest: OSI/LGI, 1997. - 20 p. // http://lgi. osi. hu/publications_datasheet. php?id=19

40. Адміністративна реформа - історія, очікування та перспективи / Упоряд. В. П. Тимощук. - К.: Факт, 2002. - 100 с.

41. Глушков В. М., Добров Г. М., Терещенко В. И. Беседы об управлении. - М.: Наука, 1974. - 224 с.

42. Тронь В. П. Стратегія прориву: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 1995. - 344 с.

43. Сучасні проблеми державного управління: дослідження, технології, методики / За заг. ред. В. М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - 204 с.


17.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!