Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Реформування системи управління українським державним боргом. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Реформування системи управління українським державним боргом. Реферат

У рефераті розглянуто проблеми інституціонального реформування системи управління державним боргом в Україні

На сучасному етапі економічних реформ в Україні набули загострення питання централізації управління державними борговими зобов’язаннями, тим більше, що однією з особливостей управління державним боргом в ряді європейських країн та в США є існування спеціалізованих органів влади, які займаються виключно питаннями зовнішніх та внутрішніх боргів.

У 2003 р. був запропонований до розгляду у Верховній Раді України новий проект Закону "Про державний борг України" [1], в якому, зокрема, зазначено, що одним із завдань, вирішенню яких має сприяти прийняття закону є створення нової інституції - Агентства з управління державним боргом України. Проектом передбачено, що підпорядковуватись нове агентство має безпосередньо Кабінету Міністрів, але слід зауважити, що така практика підпорядкування не є прийнятою в світі.

Актуальність цього питання обумовлена невизначеністю у розподілі функцій, (або наявністю їхнього дублювання) між органами державної влади, а відтак і відповідальності за наслідки управління державними зобов’язаннями, особливо номінованих в державні цінні папери.

Хоча за класифікацією Світового банку Україна належить до країн з середнім рівнем боргу, його абсолютна величина не є вирішальним фактором, який визначає стан боргової безпеки в країні, і це підтверджує як вітчизняний досвід управління державним боргом, так і досвід інших країн. Великі відсоткові платежі, відсутність єдиної правової бази управління боргом, а також перманентний конфлікт інтересів між органами державного управління щодо проведення конкретних боргових операцій та реалізації стратегії управління не сприяють стабілізації бюджетного процесу, з яким тісно пов’язаний борговий менеджмент, а також вносять певний дисонанс в діяльність фондового ринку.

Метою публікації є визначення перспектив створення та пріоритетів діяльності єдиного суб’єкта управління державним боргом в контексті реформування системи державного управління фінансами та підвищення ролі окремих міністерств та відомств в цьому процесі в Україні.

Треба зазначити, що питання концентрації управлінських функцій в єдиному органі може розглядатись лише в комплексі з питаннями врегулювання правового поля. Перш за все, це стосується прийняття законів "Про державний борг", "Про зовнішній державний борг", "Про внутрішній державний борг", та внесення в два останні проекти відповідних змін щодо суб’єктів управління, а також обмеження кола питань, які регулюються нормативними актами.

Якщо звернутись до досвіду інших країн, можна відзначити, що всі іноземні органи управління боргом за своїм правовим статусом поділяються на дві групи: державні органи (їх структурні частини) і недержавні юридичні особи. Так, до першої категорії відноситься Бюро державного боргу (US Bureau of Public Debt), яке діє у складі Казначейства США. Структурними (виконавчими органами) підрозділами Казначейства виступають також Новозеландський борговий офіс (NZDMO), та борговий офіс Об’єднаного Королівства (UKDMO).

Групу незалежних спеціалізованих організацій представляють Шведський борговий офіс (SDMO), та Ірландське національне фінансове агентство (NTMA), які діють від власного імені, на відміну від державних органів, діючих від імені міністерства фінансів, казначейства. У Сполучених Штатах Федеральні Резервні банки виступають як платіжні агенти Казначейства по розміщенню і обслуговуванню державних боргових зобов’язань. Федеральні Резервні банки за дорученням Бюро державного боргу здійснюють систему депозитарного обліку державних цінних паперів (Treasury Direct) [2].

Таким чином, в західних державах управління державним боргом здійснює або структурний підрозділ уповноваженого органу, або самостійне боргове агентство, але якщо цей суб’єкт управління створюється під час серйозних змін у макроекономічній політиці, або під час зростання боргового тягаря, спостерігається тенденція до вибору другого варіанта.

Очевидно, в Україні в сучасних умовах було б виправданим створення органу управління державним боргом, підпорядкованого Міністерству фінансів, але з достатньо високим ступенем автономності у прийняті рішень тактичного характеру. Такий орган може бути створений на базі відповідного департаменту в складі Міністерства фінансів, який вже кілька років займається безпосередньо проведенням операцій з боргом, із залученням резервів інших суб’єктів управління, в тому числі ДКЦПФР.

Цілями діяльності даного органу мають стати мінімізація обслуговування державних боргових зобов’язань, а також зменшення кредитного, відсоткового, валютного і технічного ризиків при операціях із держзобов’язаннями, наприклад, під час переведення кредитів у державні цінні папери.

Повертаючись до практики інших країн, зазначимо, що для боргового офісу Великобританії (United Kingdom Debt Management Office) головною метою є здійснення довгострокової боргової політики Уряду щодо мінімізації фінансових витрат в довгостроковій перспективі з урахуванням ризиків, також найбільш ефективне управління агрегованою грошовою масою у відповідності із завданнями монетарної політики. Деталізація вказаних цілей міститься в Executive Agency Framework Document - нормативному документі, що закріплює правові положення боргового офісу Великобританії [2].

В ньому закріплені такі цілі, як розвиток політики управління державним боргом шляхом використання нових фінансових інструментів, ринків, що сприяють збільшенню ефективності та зниженню вартості боргових зобов’язань, забезпечення якісного обслуговування інвесторів на ринку державних цінних паперів, розвиток інформаційного забезпечення боргової політики (відкритість боргової інформації), гарантування повного і точного надання даних бухгалтерського обліку.

Нероздільно із цілями діяльності пов’язана функція планування, що, власне, відображає зв’язок та послідовність основних функцій менеджменту будь-якої організації. Саме на основі цілей будується подальша діяльність будь-якого з боргових агентств. Так, керівництво казначейства та боргового офісу Великобританії узгоджують тактичні цілі діяльності боргового офісу на наступний рік шляхом затвердження плану його роботи (Annual Business Plan), в якому також вказують стратегічні завдання на середньострокову перспективу (три роки) і визначають механізми їх досягнення [3].

План містить прогнози і нові ініціативи боргового офісу. Так, середньостроковими цілями боргового офісу є: підтримка ліквідного ринку золото відрізних облігацій, ефективне управління активами на борговому рахунку (Debt Managment Account), підтримку високого професійного та операційного рівня та забезпечення Уряду інформацією і рекомендаціями. З метою досягнення прозорості управління державним боргом план підлягає обов’язковій публікації.

Таким чином, в діяльності боргового агентства забезпечуються не лише загальні (довгострокові), але і короткострокові і, середньострокові цілі і громадський контроль. Фінансування боргового офісу здійснюється через відкритий борговий рахунок (Debt managment account), на який зараховуються всі грошові кошти, отримані як частка відрахувань від продажу деяких державних зобов’язань і реалізації активів уряду, і в подальшому спрямовуються на проведення операцій по управлінню державним боргом [4]. Для оперативного управління державним боргом у Великобританії створено Національний борговий фонд.

На підставі викладеного вище можна виділити дві обставини:

  • Перше - цілі діяльності агентства можуть бути достатньо різними, але вони жорстко обмежені управлінням державним боргом.
  • Друге - в усіх агентствах є мета мінімізації обслуговування та погашення державного боргу.

При цьому суттєва увага приділяється плануванню діяльності боргового агентства шляхом його обговорення серед зацікавлених органів влади і доведення прийнятих рішень до громадськості.

Створення нового суб’єкта доцільно ще й тому, що існуючі органи управління (перш за все департамент державного боргу Міністерства фінансів) мають досить обмежені повноваження і не в змозі виконувати передбачені для боргового агентства функції. Так, діяльність агентства передбачає здійснення ним від імені держави фінансово-боргових операцій (репо, своп, арбітражні угоди, форвардні, ф’ючерсні та опціонні контракти). Данні операції є біржевими угодами, і через некомерційний, державний статус Міністерства фінансів та Казначейства не можуть бути здійснені ними, але Міністерство фінансів може виступати емітентом державних цінних паперів [8].

У зв’язку із неминучим виникненням питань щодо визначення правового статусу нового органу управління боргом, його організаційно-правової форми, слід знову звернутися до європейського та міжнародного досвіду. В європейських державах, незважаючи на деякі відмінності у формі організації агентств, між ним і міністерством фінансів (та/або казначейством) існують відносини влади-підпорядкування.

Так, борговий офіс Об’єднаного Королівства несе відповідальність перед канцлером казначейства (міністром фінансів), який в цілому визначає подальший напрямок діяльності агентства. В свою чергу, виконавчий директор агентства здійснює оперативне керівництво боргами і грошовою готівкою, а також здійснює адміністративно-господарче керівництво. Розподіл компетенції між посадовими особами здійснюється на підставі прийнятого щорічно Казначейством Famework Document (основного документа).

Ірландське боргове агентство очолює виконавчий директор, який призначається і несе відповідальність перед міністерством фінансів. Міністр фінансів віддає розпорядження та вказівки, на підставі яких діє агентство. Повноваження Ірландського агентства передбачені в спеціальному законодавчому акті (The National Treasuri Managment Agenci Act), який закріплює за агентством функції щодо здійснення займів для Казначейства і управління національним боргом від імені Міністерства фінансів [6].

Очевидно, впровадження подібної моделі є особливо доцільним в умовах впровадження в Україні загальної реформи системи державного управління та надання більших повноважень міністерствам.

Деяку специфіку має Шведський борговий офіс, який з 1 липня 1989 р. підпорядковується безпосередньо уряду Швеції. Найвищим органом офісу є управління, яке здійснює оперативне управління цією установою. Цікаво, що раніше, з самого початку свого заснування наприкінці IVIII ст. (цей офіс є найстарішим в Європі), борговий офіс контролювався безпосередньо Парламентом, який контролював як всю діяльність офісу, так і його кадрову політику. Уповноважені - керівники офісу призначались Парламентом.

Скоріш за все, зміна структури управління в шведській борговій моделі і тенденції безпосереднього підпорядкування боргових агентств і офісів виконавчим органам державної влади в сфері фінансів (міністерство фінансів, казначейство) пояснюється все більшою кількістю цілей та завдань, а також операцій, що здійснюються борговими агентствами. Активну роль тут відіграє, зокрема, збільшення ринків похідних цінних паперів та активізація участі в них державних зобов’язань.

Реалізація нових завдань вимагає постійного і негайного прийняття рішень, що для представницького органу є досить складним. Водночас, такі ознаки виконавчих органів як універсальність, неперервність дії, оперативність і професіоналізм роблять передачу управління державними борговими агентствами виконавчим органам доцільною.

Зазначимо, що наявність відносин влади-підпорядкування між фінансовими державними органами і борговими агентствами об’єктивно залежить від того, що діяльність останніх є складовою частиною фінансової політики, що проводиться виконавчими органами держави. При цьому треба підкреслити, що маючи певну залежність від державних органів, вони зберігають незалежність від уряду при здійснені оперативного управління державним боргом.

Відзначене в закордонній практиці призводить до висновку, що найбільш доцільною суспільно-правовою моделлю взаємовідносин між гіпотетичним українським органом управління боргом і уповноваженими органами влади, відповідальними за впровадження фінансової політики в державі, має бути поєднання принципів централізації та децентралізації.

У сфері визначення стратегії управління державним боргом відносини між ними повинні будуватись цілком на підставі фінансових та адміністративно-правових норм. В сфері поточної (оперативної діяльності) агентству має бути надана самостійність. Інший порядок, на наш погляд, може знівелювати позитивні моменти централізації, концентрації функцій та незалежності в діяльності боргового агентства, знизити мобільність у прийняті рішень.

Поява подібного нового органу в Україні виправдана також тим, що його створення та передача йому ряду функцій інших уповноважених органів повинні якщо не ліквідувати, то значно зменшити кількість протиріч у функціях існуючих органів, що задіяні в управлінні боргом, особливо у сфері відносин між Міністерством фінансів, НБУ, Казначейством, Рахунковою палатою (на сьогодні двом останнім належить, в основному, функція контролю).

Іншими словами, якщо спеціалізований орган буде звільнено від необхідності розставляти пріоритети своєї діяльності в різних сферах (наприклад, в борговій та грошово-кредитній), припускаючи, що в подальшому в одній із них можуть виникнути негативні наслідки, а буде лише здійснювати специфічну діяльність в межах однієї сфери, то конфлікт інтересів може бути вичерпано.

Таким чином, завданнями діяльності нового суб’єкта управління можуть стати:

  • переведення частини заборгованості у державні цінні папери;
  • проведення скоординованої політики, спрямованої на дотримання співвідношень між зовнішніми і внутрішніми запозиченнями;
  • запобігання безконтрольному нівелюванню межі між зовнішньою та внутрішньою заборгованістю, яке вже стало специфічною ознакою українського державного боргу, та забезпечення відкритого доступу резидентів на ринок державних зобов’язань;
  • надання уряду рекомендацій щодо заміщення одних джерел іншими;
  • сприяння розвитку ринку деривативів від зовнішніх боргових зобов’язань;
  • зміни, в разі необхідності структури державного боргу і переведення його на більш довгострокове обслуговування.

Список використаних джерел

1. Макконахи Р. Первичные дилеры на рынках государственных ценных бумаг: Банк Англии / Центр по изучению деятельности центральных банков. - Лондон, 1995. - 24 с.

2. Проект закону України про державний борг України // http//:khomutynnyk. com. ua/zakon. php?zak=1

3. United Kingdom Debt Managment Office. Executive Agency Framework Document 1996. Strategic objectives. - Р. 4.

4. United Kingdom Debt Managment Office Business Plan 2001-2002. - Р. 7.

5. UKDMO, Executive Agency Document, Annual Report and Accounts.

6. United Kingdom Debt Management Office. Executive Agency Framework Document 1996. - Р. 3.

7. National Treasury Management Agency Act №18 of 1990.

8. Про положення про Міністерство фінансів України: Указ Президента України від 13 листоп. 2002 // http//minfin. gov. ua/control/publish/article/main?art_id=27159&cat_id=28093.


16.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!