Osvita.ua Вища освіта Реферати Державне регулювання Державне управління: принцип субсидіарності. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Державне управління: принцип субсидіарності. Реферат

Для досягнення співвідношення централізації та децентралізації, яке відповідало б реаліям сучасної України, тим цілям і завданням, які керівництво країни ставить перед державним управлінням, низку дослідників пропонують спиратися на низку принципів, чільне місце серед яких посідає принцип субсидіарності

Для нормальної життєдіяльності суспільства в цілому необхідний стійкий, безконфліктний, узгоджений розвиток усіх його підсистем, кожна з яких виконує свої функції.

Економіка як пануюча підсистема пропонує ринкову форму зв’язків як основну і для інших сфер суспільного життя. Але на практиці конкурентні умови не завжди є найкращими з точки зору ефективного використання ресурсів для задоволення потреб населення у послугах.

Дана стаття ставить за мету дослідити спорідненість та взаємозалежність при застосуванні принципу субсидіарності з іншими принципами державного управління, а також з’ясувати складові принципу субсидіарності, ті чинники, які зумовлюють використання останнього в практиці державного управління.

Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює в європейському законодавстві принцип субсидіарності як такий, що визначає розподіл повноважень різних рівнів публічної влади у державі [1, с. 246–254]. Як результат децентралізації державного управління та розбудови реального місцевого самоврядування розглядає принцип субсидіарності В. Токовенко. Субсидіарність наближує громадянина якомога ближче до процесу прийняття рішень, що свідчить про підвищення її значення в процесі управління [2, с. 136–137].

Субсидіарність передбачає достатньо високий рівень фінансової та адміністративної децентралізації, стверджує П. Свянєвич [3, с. 7].

Н. Глазунова розглядає субсидіарність як взаємодоповнюючу діяльність різних ланок влади та управління [4, с. 407]. Принцип субсидіарності – це результат необхідності узгодження інтересів різних рівней державного та місцевого управління, переконує С. Сироткін [5]. Згідно з духом принципу субсидіарності, пише Н. Бровинська, "втручання держави припустиме лише в тому випадку, коли без її допомоги неможливо досягти поставлених цілей" [6, с. 212].

Поняття "субсидіарність" констатує, що місцеві умови та обставини не тільки різняться між собою, але й змінюються протягом певного відрізку часу. Тому обсяг послуг, що надаються, так само як і обсяг функцій місцевих органів управління повинен відповідати весь час змінюваним та обновлюваним потребам і умовам, враховуючи місцеві вимоги та побажання [7]. Субсидіарність, за переконанням І. Грицяка, не є статичною концепцією [8, с. 34].

Застосування принципу субсидіарності можливе лише в ієрархічних структурах, поза межами яких він не існує, втрачає сенс свого існування. Водночас у жорстко централізованих ієрархіях не може бути мови про його використання. Сучасне людство прийшло до необхідності критики та засудження жорстких централізованих державних систем, до розуміння того, що метою прогресу є турбота не тільки про державу, але і про кожну людину.

Тому ієрархічна модель "держава для одного правителя" засуджується з сучасних позицій. Компетенція держави не повинна поширюватися на всі колективні рішення у соціумі: задоволенню одних потреб краще відповідають добровільні асоціації, громадські організації, інших – органи муніципальної влади, ще інших – міжнародні домовленості, наддержавні органи управління. Громадянське суспільство, держава, органи місцевого самоврядування – усі вони мають належні їм сфери впливу.

Таким чином, принцип субсидіарності пов’язаний з принципом ієрархічності, який розглядає державно-управлінські системи як багаторівневі, що потребують поділу на елементи. На сьогодні багато країн світу з правової точки зору перебувають на шляху до сучасної багаторівневої системи управління, до визнання її цінності, до відходу від принципу "все або ніщо", характерного для владної вертикалі радянського типу, до необхідності узгодження інтересів різних рівней державного та місцевого управління.

Намагання закласти у законодавчу базу принцип субсидіарності у багатьох випадках стикається з великими труднощами і не одержує логічного розвитку та являє серйозну проблему взаємодії існуючих рівней управління в державі.

Будь-яка складна відкрита соціальна система, особливо в умовах постійно зростаючої інформаційно-технологічної складності державного управління, має ієрархічну структуру досить автономних підсистем та блоків, у якій сигнали, що надходять з верхнього рівня управління, не мають характеру жорстких команд, а задають параметри переходу підсистем від одного режиму функціонування до іншого.

Саме тому принцип субсидіарності тісно пов’язаний з принципом нелінійності, який лежить в основі самоорганізації багаторівневих систем. Через поняття нелінійності в сучасному ситуаційному аналізі конкретизується взаємозв’язок сталості і нестійкості, в результаті якого виникає спектр можливих рішень, можливого поводження системи замість одного єдиного варіанта. У нелінійній області множинність стаціонарних станів і їх можлива нестійкість утворюють феномен складного і різноманітного поводження ситуацій з нелінійними залежностями, що не укладаються в єдину теоретичну схему. Врахування нелінійності дає змогу уникнути небажаної динаміки розвитку державної ієрархії, яка виникає в системах із занадто централізованим управлінням.

Наявність багаторівневої ієрархії, її структура та розвиток значною мірою визначається взаємозв’язком та еволюцією локальних неоднорідностей, які утворюють, у свою чергу, мережу розподіленої неоднорідності. Процес наростання неоднорідних компонентів, який характеризує в кінцевому рахунку якісний перехід системи на новий рівень розвитку, переривається процесом кількісного накопичення однорідних компонентів в рамках вже досягнутого рівня організації. Виникнення та кількісне накопичення відносно однорідних компонентів підготовляє якісний стрибок на новий структурний рівень, що супроводжується підвищенням неоднорідності всієї ієрархічної системи.

Принцип субсидіарності є елементом демократії. Він є визнанням існування в ієрархічних системах розподіленої неоднорідності, яка визначає існування різноякісних взаємопов’язаних між собою системних рівнів. Принцип субсидіарності невіддільний від принципу демократизму, який націлює на необхідність широкої участі населення у прийнятті управлінських рішень.

Дія принципу демократизму полягає у розробці програм, що базуються на оволодінні механізмами залучення населення у поточні справи держави, виділення зон повноважень за організованими на територіях громадськими об’єднаннями. Можливість індивідуума вносити свою частку в рішення соціальних проблем завжди має забезпечуватися на найнижчому практичному рівні. У цьому значенні субсидіарність є опозиційно вираженою концепцією стосовно централізації державного управління.

Принцип субсидіарності пов’язаний з принципом системності, який розглядає об’єкт чи суб’єкт управління як цілісну систему, що складається з різних елементів. Слід зазначити, що практично в усіх Європейських країнах публічні інституції освіти та охорони здоров’я існують паралельно з приватними. Фактично приватні системи найкраще відповідають принципу субсидіарності – громадянин на свій розсуд може обирати якість, ціну та обсяг послуг. Для громадянина з достатнім рівнем життя участь держави чи органів самоврядування не є необхідною ані в забезпеченні освіти дітей, ані в піклуванні про його здоров’я (в останньому випадку він може скористатися послугами приватних страхових фондів тощо).

Слід також мати на увазі, що надання послуг, скажімо, в охороні здоров’я та освіті тільки на комерційній основі може різко знизити можливості відтворення кваліфікованої робочої сили. Тому, контролюючи розвиток цих галузей, держава враховує їх позитивний чи негативний зворотний вплив на функціонування економіки, а також інших сфер життєдіяльності суспільства.

Принцип субсидіарності пов’язаний з принципом департаменталізації, який вказує на необхідність поєднання в управлінні функціональних (галузевих) і територіальних функцій, консолідація яких забезпечує проведення єдиної політики з обслуговування інтересів населення. Необхідність дотримання державних норм і стандартів життєвого рівня у регіональному управлінні максимально наближує соціальні пріоритети до економічних.

Наприклад, для забезпечення якості освіти, з одного боку, вона повинна бути максимально централізованою, щоб не залежати від фінансового, матеріально-технічного і кадрового потенціалу громади. З другого боку, організація і управління освітою мають бути децентралізованими, максимально наближені до громадян для забезпечення прав батьків, урахування місцевих культурних традицій тощо.

Принцип субсидіарності безумовно пов’язаний з принципом обов’язковості зворотного зв’язку, а саме одержання інформації про результати впливу керуючої системи на керовану систему шляхом порівняння фактичного стану із заданим.

Принцип субсидіарності пов’язаний з принципом економічності та ефективності управління. Важливим критерієм віднесення певної функції до якогось рівня є ефективність виконання цієї функції. Ефективність здійснення управління на місцевому та регіональному рівнях безпосередньо пов’язана з децентралізацією державного управління та деконцентрацією владних повноважень і ресурсів відповідно до принципу субсидіарності. Запропоноване Гі Еро поняття точної адекватності передбачає, що кожний колектив, кожний рівень структури повинен мати повноваження достатні для вирішення проблем, які або через свою природу, або значимість можуть бути з найбільшою ефективністю вирішені саме на цьому рівні [7].

Приведення рівня надання послуг відповідно до місцевих переваг може і повинно сприяти зниженню трансакційних витрат (особливо витрат з надання інформації), підвищенню ефективності і створенню стимулів для розвитку місцевої економіки. Але переваги і недоліки децентралізації при наданні однієї і тієї ж послуги можуть варіюватися залежно від умов. Досвід показує, що децентралізація навряд чи виявиться корисною, якщо не буде ефективних інституціональних та фіскальних обмежень як місцевої влади, так і національного уряду.

Прикладом економічно доцільнішого підходу з укладанням договорів з приватним сектором є громадський транспорт, який здебільшого у країнах Європи є приватним. Розвиток приватних транспортних компаній у Києві привів до якісного стрибка в обслуговуванні мешканців міста. Сьогодні кияни не уявляють своє місто без приватних маршрутних таксі, які не тільки є швидкими та якісними перевізниками, а й розробляють та експлуатують нові маршрути, гнучко реагуючи на зміни.

Перейдемо до розгляду тих чинників, які впливають на усвідомлення, сприйняття, застосування принципу субсидіарності в практиці державного управління.

Історичний чинник. Субсидіарність, запроваджена в Європейському Союзі Маастрихтським договором, має філософське, історичне, практичне значення. Як концепція вона походить від доктрини Фоми Аквінського, супроводжуваної папськими енцикліками протягом століть, коли римські папи докладали зусилля, обстоюючи людські цінності. Поняття "субсидіарність" з’являється ще у середньовіччі в європейському муніципальному праві.

Філософською підвалиною принципу субсидіарності вважають слова папи Пія ХІ з його енцикліки 1931 р.: "Цей найсерйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними силами, не повинні відбиратись у людей та передаватись громаді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та передано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони могли б впоратись і самі" [9, с. 2].

Чинник глобалізації. У вісімдесяті роки принцип субсидіарності висувається на порядок денний під впливом процесів фінансово-економічної та комунікаційної глобалізації. Пружиною процесу глобалізації стає уніфікація, нав’язування необхідності слідувати єдиній моделі. В цей момент усвідомлено формується продуктивна опозиція глобалізації – локалізм, за яким стоять питання збереження історичної спадщини та національної, регіональної ідентичності, визначення кордонів зовнішньої відкритості та внутрішньої замкнутості.

Починається активний пошук способів контакту між просторами зовнішнього глобального та внутрішнього локального, обмеження інтервенції одного простору в інший. Тотальна уніфікація починає більш активно конкурувати з локальною диференціацією, відбувається відповідний пошук меж двох просторів та способів їх соорганізації, з’являється лозунг "єдність у багатоманітності" [11, с. 269 – 272].

Структурно-ієрархічний чинник. Субсидіарність у практиці європейського соціально-територіального управління об’єднує питання розподілу та перерозподілу повноважень (функцій, прав та обов’язків, відповідальності, компетенції та фінансових засобів) між управлінськими органами різних рівнів. У невеликих країнах з населенням майже мільйон громадян регіонального рівня може не бути взагалі. Водночас у країнах з багатомільйонним населенням можуть бути два регіональних рівні – рівень округу та провінції, де також функції перерозподіляються згідно з принципом субсидіарності. В деяких країнах у містах існують структури, подібні до українських органів самоорганізації населення в мікрорайонах.

Такі структури також можуть одержувати певні повноваження. Останніми роками практикується делегування певних специфічних повноважень громадським організаціям (разом, звісно, з необхідними ресурсами) [10]. Нинішнє розуміння ярусів управління спирається на модель часткового перекриття функцій, де органи урядування не є за своїм характером ані ієрархічними, ані цілком автономними один від одного. Натомість вони пов’язані між собою. Виконання певних публічних функцій, передусім, надання послуг населенню, цілком можуть взяти на себе приватні структури.

А окремі з цих функцій – як, наприклад, реєстрація актів та майна або стягнення платежів за природокористування, однаково успішно можуть здійснюватися як органом самоврядування, так і державним органом залежно від волі законодавця.

Щодо практики місцевого самоврядування в Україні, то відповідність принципу субсидіарності могла б бути досягнутою, якби українські міста були розподілені на три групи:

  • міста з чисельністю населення понад 500 тис., які мають достатній потенціал та достатні ресурси, щоб повною мірою задовольнити потреби населення в таких галузях, як освіта, охорона здоров’я, соціальний захист тощо;
  • міста обласного значення, в тому числі більшість обласних центрів. Це – типові муніципалітети, які звертаються до регіонального рівня тільки за наданням дуже складних та специфічних послуг;
  • села та селища, де недостатність фінансового та кадрового потенціалу робить неможливим якісне надання багатьох послуг. Такі населені пункти мали б делегувати значну частину повноважень на районний рівень.

Чинник контрольованості. Перевагою віднесення повноважень на найнижчий можливий рівень є те, що там послуги надаються під контролем споживача. Цей контроль здійснюється через вибори, через щоденне спілкування обраних представників з громадянами, через місцеві засоби масової інформації, чим забезпечується ефективність і відповідність послуг потребам громади.

Фінансовий чинник. Очевидно, що деякі послуги не можуть надаватися на нижчому рівні, бо це буде пов’язане із занадто високими витратами. Принцип субсидіарності формує достатньо чітку схему розподілу функцій:

  • потреби, які громадянин може задовольнити самостійно або у результаті договірних відносин з іншими громадянами чи приватними компаніями. Втручання держави на цьому рівні є мінімальним і полягає у створенні певних стандартів якості та безпеки, запобіганні монополізації ринку послуг тощо;
  • послуги, які можуть бути організовані органами самоврядування. Типовим прикладом таких послуг є вивезення побутового сміття. Орган місцевого самоврядування фінансує цю роботу за рахунок місцевих (обов’язкових для всіх чи майже всіх мешканців) податків, причому організація спеціальної муніципальної служби чи укладання договорів з приватними фірмами залишається на розсуд органу самоврядування;
  • послуги, які не можуть бути ефективно організовані на місцевому рівні і переносяться на регіональний рівень. Село чи невелике місто, наприклад, не може забезпечити повний спектр кваліфікованих медичних послуг;
  • функції, що можуть виконуватись тільки в загальнонаціональному масштабі – армія, монетарна система, зовнішня політика, національна безпека, тощо [9, с. 2–3].

Стереотипно-поведінковий чинник. Осмислення принципу субсидіарності стикається із стереотипами, що склалися у поняттях адміністративно-територіального поділу, повноважень органів влади, взаємної відповідальності, співвідношення централізації та децентралізації державного управління тощо. Сучасне його сприйняття відображає практику постійного процесу перерозподілу повноважень між управлінськими ланками.

Сьогодні процес перерозподілу повноважень між рівнями управління вже не можна уявляти як статичну якість організаційно-управлінських структур. Поняття субсидіарності констатує, що місцеві умови та обставини не тільки різняться між собою, але й змінюються впродовж певного часу. Тому обсяг послуг, що надаються, так само як і обсяг функцій місцевих органів управління, повинен відповідати весь час змінюваним та оновленим потребам і умовам, враховуючи місцеві вимоги та побажання.

Сучасне сприйняття принципу субсидіарності перетинається з філософією, політологією, економікою, юриспруденцією, соціологією, він закладений в історії країн Європейського співтовариства, в юридичній та організаційній структурі Європейського Союзу, в його ідеалах. Урахування сутності та взаємопов’язаності принципу субсидіарності з іншими принципами державного управління допоможе Україні досягти світових стандартів життя, подолати внутрішні розбіжності та політичні розходження, які вже стали причиною трагедій народу в минулі століття.

Список використаних джерел

1. Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування: Матеріали міжнар. конф., м. Київ, 11 – 12 червня 2002 р. / Упоряд.: В. Кравченко, М. Пухтинський. – К.: Логос, 2002. – 263 с.

2. Токовенко В. В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії: Моногр. – К.: Вид–во УАДУ, 2001. – 256 с.

3. Swianiewicz P. Foundations of Fiscal Decentralization. Benchmarking Guide for Countries in Transition. – Budapest: LGI/OSI, 2003. – 77 p.

4. Глазунова Н. Система государственного управления. – М.: ЮНИТИ–ДАНА, 2002. – 551 с.

5. Сироткин С. Не путать федерализм с бюрократической централизацией // http://www. hrights. ru/text/b12/Chapter12. htm.

6. Бровинська Н. Демократизація та регіональні аспекти трансформації в Україні // Розвиток демократії в Україні: Матеріали міжнар. наук. конф. (Київ, 29 вересня – 1 жовтня 2000 р.). – К.: Центр Освітніх Ініціатив, 2001. – С. 725 – 756.

7. Субсидиарность и пространственное развитие: Материалы комиссии по пространственному развитию Приволжского Федерального округа // http://www. kprpfo. chat. ru/subs. html.

8. Грицяк І. А. Право та інституції Європейського Союзу: Навч. посіб. – К.: "К. І. С.", 2004. – 260 с.

9. Прошко В. Принцип субсидіарності – інструмент розподілу повноважень // Аспекти самоврядування. – 2000. – № 1 (6). – С. 2 – 7.

10. Burns D., Hambleton R., Hoggett P. The Politics of Decentralisation. Revitalising Local Democracy. – L.: Macmillan, 1994. – 304 p.

11. Дергачев В. А. Геополитика. – К.: ВИРА–Р, 2000. – 448 с.


15.04.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!