Osvita.ua Вища освіта Реферати Бухгалтерський облік Діяльність контрольно-ревізійних та правоохоронних органів. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Діяльність контрольно-ревізійних та правоохоронних органів. Реферат

У рефераті подано відомості про координацію процедур контролюючих і правоохоронних органів


Основу правового поля для втручання державних органів у діяльність суб’єктів господарювання становлять статті 41 і 67 Конституції України, стаття 55 Закону України "Про власність", статті 10 і 15 Закону України "Про підприємництво" та статті 32 і 33 Закону України "Про підприємства в Україні".

Суть зазначених положень цих законодавчих актів полягає у тому, що держава гарантує власникові непорушне володіння, користування і розпорядження об’єктами власності. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, що не суперечать закону. Тобто, здійснюючи свої права, власник зобов’язаний не порушувати права, свободи, гідність та інтереси інших громадян і суспільства в цілому, що охороняються законом; не завдавати шкоди навколишньому середовищу, сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.

При цьому статтею 19 Конституції України визначено, що "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Ця вимога стосується як контролюючих, так і правоохоронних органів, її порушення в момент призначення ревізії чи перевірки може призвести не тільки до відміни їх результатів, але і до подання позову до контролюючого органу з метою відшкодування об’єкту контролю шкоди, заподіяної неправомірним втручанням у реалізацію власником його прав щодо володіння, користування й розпорядження майном в обсязі, передбаченому пунктом 4 статті 48 Закону України "Про власність".

Необхідно врахувати і те, що в засадах державної політики України в галузі прав людини, які затверджені постановою Верховної Ради України 17.06. 99 № 757-ХІV, міститься таке положення: "Визнання обмеженості свободи держави, її органів і посадових осіб відповідно до принципу, згідно з яким дозволено лише те, що прямо передбачається законом".

Стосовно державної контрольно-ревізійної служби в Україні (далі – ДКРС), нормативно-правовим актом, який визначає завдання, функції, права і відповідальність її органів, є Закон України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" (далі – Закон). При прийнятті рішення про можливість проведення органом ДКРС ревізії чи перевірки положення Закону не можуть бути підмінені положеннями Законів України "Про прокуратуру" чи "Про міліцію", що визначають повноваження органів прокуратури Міністерства внутрішніх справ (МВС). Адже жодним із законів не визначено, що органам ДКРС делегується право здійснювати за їх зверненнями ревізії і перевірки незалежно від форми власності й одержання бюджетних коштів.

Згідно зі статтею 14 Закону органи ДКРС проводять ревізії і перевірки суб’єктів підприємницької діяльності незалежно від форми власності за постановою прокурора або слідчого, винесеною в ході розслідування кримінальної справи. За дорученням прокуратури, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, податкових адміністрацій у випадках, передбачених Законом, органи ДКРС проводять ревізії та перевірки на підконтрольних підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності.

Якщо стосовно змісту частини першої і другої зазначеної статті 14 Закону непорозуміння між контролюючими і правоохоронними органами виникають лише зрідка і в основному щодо поняття "підконтрольні", то через відсутність правового трактування Закону частина третя цієї статті, що викладена в редакції: "Ревізії та перевірки на прохання правоохоронних органів можуть проводитись також і в інших випадках, передбачених чинним законодавством", майже завжди стає своєрідним яблуком розбрату. Законодавець у січні 1993 року настільки нечітко виклав це положення, що тривалий час ніхто аргументовано не може довести, в яких ще випадках, крім передбачених у першій і другій частині статті 14 Закону, органи ДКРС можуть проводити ревізії і перевірки.

Керуючись зазначеними положеннями нормативно-правових актів, виходячи з узагальнення практики розгляду арбітражними судами справ за участю контрольно-ревізійних органів та приписів прокурорів, що пред’явлені органам ДКРС за підсумками перевірки виконання Указу Президента від 23.07. 98 № 817 "Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності", контрольно-ревізійні працівники вважають, що інших випадків для проведення органами ДКРС самостійно ревізійних дій чинним законодавством не визначено.

Окремі правоохоронці категорично не погоджуються з таким підходом. Вони стверджують, що, відмовляючи у проведенні ревізій на непідконтрольних підприємствах за дорученнями правоохоронних органів, які здійснюють дослідчі перевірки, органи ДКРС тим самим нехтують вимогами чинного законодавства.

Тобто маємо не нами викликаний спір двох органів виконавчої влади, обов’язок яких захищати інтереси держави, включаючи її громадян і суб’єктів господарювання.

Для вирішення цієї проблеми через прийняття відповідного нормативно-правового акта доцільно розглянути правові підстави, що дають право правоохоронним органам вимагати проведення ДКРС ревізій і перевірок.

Головним законодавчим актом, на який часто посилаються представники правоохоронних органів при зверненні щодо обов’язкового проведення ревізії, є Кримінально-процесуальний кодекс (КПК) України. Цей Кодекс діє під час дізнання, попереднього слідства або судового розгляду справи. В ньому визначено перелік учасників кримінального судочинства: обвинувачений, підозрюваний, захисник, потерпілий, цивільний позивач, цивільний відповідач та інші представники, а також інші учасники процесу – свідок, експерт і спеціаліст.

Поряд із регламентацією прав і обов’язків цих осіб Кодекс визначає права й обов’язки судді, прокурора, слідчого та особи, яка проводить дізнання.

Однак жодним пунктом чи статтею Кодексу не визначено повноваження органів ДКРС або ревізора щодо проведення ревізій і перевірок.

Не визначено також місця акта ревізії серед доказів за кримінальною справою. За статтею 65 Кодексу акт ревізії в кращому разі можна класифікувати як "інший документ".

Дійсно, стаття 66 Кодексу містить положення про те, що особа, яка проводить дізнання, слідчий, прокурор і суд мають право "вимагати проведення ревізії" і що "виконання цих вимог є обов’язковим для всіх громадян, підприємств, установ і організацій". Проте зазначені положення записані в статті "Збирання і подання доказів", а право "вимагати проведення ревізії" надане лише зазначеним вище особам у справах, що перебувають у їх підпорядкуванні.

При одержанні відомостей про порушення і за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки злочину, прокурор, слідчий, орган дізнання чи суддя повинні порушити кримінальну справу. У такому випадку ніяких суперечностей відносно трактування частини першої статті 14 Закону щодо проведення "ревізії та перевірки суб’єктів підприємницької діяльності незалежно від форми власності за постановою прокурора або слідчого, винесеною в ході розслідування кримінальної справи", між органами ДКРС і правоохоронними органами немає.

Коли ж даних для порушення кримінальної справи недостатньо і необхідно перевірити заяву або повідомлення про злочин до порушення справи, то така перевірка, як зазначено в статті 97 КПК України, здійснюється прокурором, слідчим або органом дізнання в строк не більше 10 днів шляхом отримання пояснень від окремих громадян чи посадових осіб або витребування необхідних документів.

Отже, про дослідчу ревізію органом ДКРС з метою порушення кримінальної справи в КПК не згадується.

Потрібно також підкреслити, що попереднє слідство або дізнання проводиться лише після порушення кримінальної справи (статті 104, 113 КПК України), тому про відмову органів ДКРС у проведенні ревізій чи перевірок на стадії попереднього слідства не може бути і мови.

Таким чином, звернення прокурора, слідчого, органу дізнання чи судді до органу ДКРС з вимогою на проведення, згідно зі статтею 66 КПК, ревізії на непідконтрольному об’єкті можна вважати правомірним і обов’язковим до виконання лише за умови порушення щодо об’єкта контролю кримінальної справи.

В інших випадках (при посиланні на статтю 20 Закону України "Про прокуратуру", статтю 11 Закону України "Про міліцію", статті 12 і 18 Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" тощо) звернення правоохоронних органів на проведення органами ДКРС ревізійних дій є обов’язковими для них лише за умов проведення ревізій та перевірок на підконтрольних підприємствах, в установах та організаціях всіх форм власності, що визначено частиною другою статті 14 Закону.

Суть підконтрольності для органів ДКРС підприємств, установ і організацій випливає зі статті 2 Закону. У проекті Інструкції про організацію проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні за зверненнями правоохоронних органів, що підготовлена Головним контрольно-ревізійним управлінням України, дано таке її визначення: "Підконтрольні органам ДКРС підприємства, установи, організації – центральні і місцеві органи виконавчої влади, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, державні і недержавні фонди, підприємства, установи та організації, господарські товариства, об’єднання підприємств, спілки тощо незалежно від форм власності, відомчої належності, підпорядкованості та місця розташування, що одержують (або одержували в ревізійному періоді) кошти з бюджетів усіх рівнів, у тому числі кошти державних цільових фондів, що включені до зведеного бюджету держави, пільги із сплати податків чи інших обов’язкових платежів та (або) кошти державних валютних фондів".

Таке роз’яснення діючого Закону в Інструкції не звужує коло суб’єктів можливого проведення ревізій і перевірок, а, навпаки, створює умови для правового призначення та законного проведення ревізій і перевірок.

З огляду на інтереси держави, в проекті Інструкції вперше знайшло місце таке положення, як участь працівників ДКРС у проведенні ревізій (перевірок) суб’єктів підприємницької діяльності, що здійснюється іншими державними контролюючими органами. Це положення дає можливість органам ДКРС здійснювати в ході ревізій на непідконтрольних об’єктах тематичні перевірки, але очолювати такі ревізії повинні органи податкової служби, державної інспекції і контролю за цінами, державної служби боротьби з економічною злочинністю чи інші державні органи, які мають законодавчо визначені повноваження на проведення перевірок на таких підприємствах.

Для формування у працівників правоохоронних і контролюючих органів єдиних методологічних підходів при призначенні і проведенні ревізії або перевірки, що має винятково важливе значення для встановлення і документування фінансових порушень, необхідно визначитись із іншими основними поняттями, які використовуються в практиці їх спільної роботи, зокрема такими, як "законодавство з фінансових питань", "ревізія", "перевірка", "зустрічна перевірка", "компетенція", "збитки" тощо.

Поєднавши певні положення нормативно-правових актів та наявну практику контрольно-ревізійної роботи, автор схильний стверджувати, що ці терміни мають таке значення:

1. "Законодавство з фінансових питань" – сукупність чинних на будь-який момент контрольного періоду нормативно-правових актів держави, якими регулюються процеси утворення, розподілу та використання фінансових ресурсів держави.

Основними видами фінансових ресурсів є: прибуток; амортизаційні відрахування; податки і збори з підприємств, установ і організацій; прямі і непрямі податки з населення, відрахування на соціальні цілі; доходи від зовнішньоекономічної діяльності; виручка від реалізації безгосподарного та наявного в надлишках майна; надходження від продажу державних запасів і резервів; надходження від оренди об’єктів нерухомості, земельних ділянок, устаткування, транспортних засобів; надходження з погашення кредитів, наданих раніше іншим державам; одержання кредитів і гуманітарної допомоги з-за кордону; надлишок обігових коштів.

Оскільки в статті 2 Закону визначено, що "ревізія – це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установи, організації, дотримання законодавства з фінансових питань...", то розкриття цього терміну в контексті з розумінням відмінності ревізії від перевірки дає можливість обґрунтувати необхідність і можливість перевірки в ході ревізії органами ДКРС питань стосовно нарахування і сплати податків, інших обов’язкових платежів тощо. Загальновідомо, що фінансові ресурси України включають у себе державні фінансові ресурси (бюджетні кошти і кошти державних цільових фондів), ресурси підприємницьких структур та індивідуальні (громадські) фінансові ресурси. До фінансових ресурсів держави не відносять лише фінансові ресурси іноземних держав, які знаходяться на території України в користуванні посольств, консульств.

2. "Ревізія" – форма наступного контролю, що являє собою систему обов’язкових контрольних дій за документальною і фактичною перевіркою дотримання підприємством, установою чи організацією законодавства з фінансових питань, законності, доцільності й ефективності здійснених господарських і фінансових операцій, достовірності обліку і звітності, спосіб викриття і документування незаконного утворення, розподілу або використання фінансових ресурсів, недостач коштів і матеріальних цінностей, а також метод аналізу законності і правильності дії посадових осіб при здійсненні фінансово-господарських операцій.

3. "Перевірка" – метод документального контролю за окремими ділянками фінансово-господарської діяльності підприємства, установи чи організації, спосіб виявлення і документування незаконного утворення, розподілу або використання фінансових ресурсів.

Якщо під час ревізії здебільшого потрібно перевіряти всі три складові існування фінансових ресурсів – утворення, розподіл та використання, то при перевірці допускається вибірковість і фрагментарність таких дій – перевіряється утворення і розподіл (переважно податковими органами) або розподіл і використання фінансових ресурсів (переважно контрольно-ревізійними органами).

4. "Зустрічна перевірка" – метод документального підтвердження підприємством, установою чи організацією, що мали договірні взаємовідносини з об’єктом контролю, на прохання контролюючого чи правоохоронного органу виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з’ясування їх реальності (повноти відображення в обліку об’єкта контролю).

У жодному нормативно-правовому акті України немає визначення "зустрічної перевірки" як примусового процесу для об’єкта, на якому вона проводиться. Тобто є або ревізія, або перевірка, іншого законодавством не визначено. Якщо при одержанні на письмовий чи усний запит ревізора від підприємства, установи чи організації, що мали договірні взаємовідносини з об’єктом контролю, документів стосовно виду, обсягу чи якості операцій та розрахунків виникає підозра у їх достовірності, то перевіряючий чи правоохоронний орган має право, згідно з пунктом 3 Указу Президента України від 23.07. 98 № 817/98 "Про деякі заходи з регулювання підприємницької діяльності", ініціювати на такому об’єкті проведення позапланової перевірки чи ревізії.

Крім цього, не забороняється й надалі в установленому порядку проводити на підприємствах, в установах і організаціях зустрічні перевірки (коли ревізор спільно з бухгалтером звіряє певні записи в касових, бухгалтерських і складських книгах із подальшим оформленням результатів такої звірки у вигляді двостороннього акта). Однак ревізор чи правоохоронний орган повинен чітко усвідомлювати, що навіть при виявленні порушень, заходи впливу до посадових осіб об’єкта, на якому проводиться зустрічна перевірка, не застосовуються.

Право ж одержувати на свої запити необхідні відомості органам ДКРС делеговано пунктом 5 статті 10 Закону, де визначено, що "Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням у Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право одержувати... від підприємств і організацій, у тому числі недержавної форми власності, довідки і копії документів про операції та розрахунки з підприємствами, установами, організаціями, що ревізуються або перевіряються".

Дорученням правоохоронних органів є письмове звернення їх до ДКРС, прийняте нею до виконання, в якому є одне із таких положень:

  • вимога на проведення ревізії (перевірки) за постановою прокурора або слідчого, винесеною в ході розслідування кримінальної справи;
  • вимога, прохання на проведення ревізії (перевірки) на підконтрольному підприємстві, в установі, організації;
  • прохання про виділення спеціалістів для участі в ревізії (перевірці) на підконтрольному підприємстві, в установі, організації;
  • прохання про виділення спеціалістів для участі в ревізії (перевірці) на непідконтрольному підприємстві, в установі, організації.

Що стосується постанови прокурора, слідчого, то вона є мотивованим документом про рішення, прийняте слідчим чи прокурором під час здійснення попереднього слідства щодо проведення в ході розслідування кримінальної справи ревізії (перевірки).

Відзначаючи зовнішні вимоги, потрібно підкреслити, що багато керівників підприємств і організацій, суддів арбітражних судів та працівників податкових і інших державних органів не розуміють і неправильно трактують зміст статті 2 Закону, стверджуючи, що органи ДКРС мають право перевіряти лише використання бюджетних позик, позики за кредитом, гарантованих коштами бюджетів, цільове використання дотацій та субсидій, інших бюджетних асигнувань, коштів позабюджетних фондів, а також належне виконання державних контрактів, проавансованих за рахунок бюджетних коштів.

Фактично в цій статті Закону визначено, що "головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності...", тобто зовсім не пов’язано право на здійснення цього контролю з бюджетними коштами. Немає такого обмеження і в другій частині цього абзацу статті, де визначено об’єкти, на яких органи ДКРС можуть із власної ініціативи проводити ревізії і перевірки: "... в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів".

Не обмежуються контрольні дії органів та підрозділів ДКРС перевіркою використання бюджетних коштів і статтею 10 Закону, згідно з якою їм надається право: "... ревізувати і перевіряти у міністерствах, державних комітетах та інших органах державної виконавчої влади, державних фондах, на підприємствах, в установах і організаціях грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів і матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо)".

Правильне розуміння суті компетенції органів ДКРС при проведенні ревізії є надзвичайно важливим для вирішення спорів в арбітражних судах та при розгляді звернень і скарг керівництва об’єктів контролю. Разом з тим, не слід забувати, що компетенція органу ДКРС щодо ревізійних дій не завжди відповідає його компетенції щодо вжиття фіскальних заходів. Так, при встановленні порушень Указу Президента "Про застосування штрафних санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки" органи ДКРС не мають права приймати рішення про фінансові санкції (матеріали перевірки повинні подаватися для вжиття заходів у податкові органи). Відповідно при виявленні порушень Закону України "Про ціни і ціноутворення" матеріали перевірки для застосування санкцій повинні передаватися інспекціям із контролю за цінами.

У нормативно-правових актах і в контрольно-ревізійній роботі перевіряючі часто зустрічаються також з терміном "шкода". Здебільшого контролери-ревізори не бачать різниці міх поняттями "шкода" і "збитки", тому завжди ототожнюють їх, а це не завжди є правильним.

Фактично під "шкодою" (у фінансовому розумінні) потрібно розуміти втрату, погіршення або знищення коштів і цінності майна, необхідність для підприємства, установи, організації провести затрати на відновлення, придбання майна чи інших цінностей або провести зайві, тобто викликані внаслідок порушення працівником трудових обов’язків, грошові виплати. Шкоду, зокрема, завжди спричиняють недостачі коштів і матеріальних цінностей, суми незаконно нарахованої та виплаченої зарплати і премій, зайві виплати у вигляді штрафу, накладеного відповідними органами, вартість пального і мастил, сировини і напівфабрикатів та інших матеріальних цінностей, безпідставно списаних у зв’язку з перекрученням даних про обсяги робіт, інші незаконні витрати.

Отже, поняття "збитки" дещо ширше за поняття "шкода", оскільки воно може включати не одержані кредитором доходи, які він одержав би, якби зобов’язання були виконані боржником. Шкода завжди призводить до збитків, однак збитки не завжди є шкодою. Наприклад, виробниче підприємство уклало з торговою фірмою довгостроковий договір на поставку певних товарів. Для виконання договору ним були проведені витрати і вироблено значну партію товару, торговий попит на який незначний. Через незалежні від обох сторін обставини (форс-мажорні) торгова фірма не змогла в межах позовної давності викупити вироблений для неї товар. У цій ситуації виробниче підприємство, безумовно, понесло збитки, проте шкоди ще не має (товар у виробника; можливо, цей товар вдасться реалізувати іншому покупцю, але збиток вже є, бо обігові кошти "заморожені" в продукції і не принесли доходу).

Виникає запитання: в яких випадках ревізори повинні застосовувати термін "шкода", а в яких – "збитки".

Загальноприйнято, що при передачі ревізійних матеріалів правоохоронним органам для прийняття рішень, відповідно до статті 97 КПК України, в супровідних листах обов’язково повинні бути вказані як збитки, так і шкода, бо при кримінальному провадженні в суді обов’язково має бути доведеним факт нанесення фізичними особами шкоди, а в арбітражному провадженні – переважно факт спричинення юридичними особами збитків державі (державному або місцевим бюджетам, державним цільовим, валютним або позабюджетним фондам, бюджетній установі, державному підприємству), конкретним суб’єктам господарювання.

З погляду юридичної термінології, акт ревізії – це службовий двосторонній документ, що підтверджує факт проведення комплексної, фінансової чи тематичної ревізії, що відображає її результати щодо наслідків окремих фінансово-господарських операцій чи діяльності підприємства в цілому, та є носієм доказової інформації виявлених і систематизованих за економічною однорідністю недоліків у господарюванні та порушень нормативно-правових актів.

Практика свідчить, що, лише знайшовши спільний знаменник у розумінні закону, правоохоронні і контролюючі органи та суб’єкти господарювання можуть конструктивно взаємодіяти та співпрацювати і не покладати вину один на одного.

Література

  1. Атанасян Г. А., Голубятников С. П. Судебная бухгалтерия: Учебник. – М.: Юрид. лит., 1989. – 352 с.
  2. Білуха М. Т. Теорія фінансово-господарського контролю: Підручник. – К.: Вища школа, 1994.
  3. Белуха Н. Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства. – М.: Финансы и статистика, 1992.
  4. Белуха Н. Т. Ревизия и контроль в торговле. – М.: Экономика, 1998.
  5. Бутинець Ф. Ф. Контроль і ревізія. – Житомир, 2000.
  6. Вітвіцька М. О. Контроль і ревізія. – К., 1999.
  7. Егорова С. К. Контроль и ревизия в бытовом обслуживании. – М.: Финансы и статистика, 1990.
  8. Завгородній В. П., Савченко В. Я. Бухгалтерський облік, контроль і аудит в умовах ринку. – К.: БМУ Інформ, 1995.
  9. Казарина А. Х. Выявление скрытых хищений путем ревизий и проверок, организуемых в процессе осуществления общественного надзора прокуратуры // Выявление скрытых хищений. – М., 1981.


11.03.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!