Osvita.ua Вища освіта Реферати Бухгалтерський облік Адміністрування податків: проблеми формування ефективної структури служб. Реферат
Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції. З питань розміщення інформації звертайтесь за телефоном (044) 200-28-38.

Адміністрування податків: проблеми формування ефективної структури служб. Реферат

Ефективність управління будь-яким процесом перш за все залежить від оптимальності структури задіяних органів. Саме цей чинник, на нашу думку, справляє вирішальний вплив на швидкість прийняття рішень, їх адекватність конкретній ситуації та потребам, оперативність впровадження в практику діяльності, результативність дії тощо. Не є виключенням у цьому сенсі і адміністрування податків

Виходячи з викладеного, саме сьогодні, на порозі великих адміністративних змін у державі, настав час активізації досліджень означеної проблеми.

Безпосередньо в адмініструванні податків в Україні задіяні органи податкової та митної служб, органи державного пенсійного фонду та державного соціального страхування. Найактуальнішим сьогодні є питання оптимальності структури податкової служби як основної ланки підсистеми державних органів, відповідальних за організацію процесу оподаткування.

Податкова служба як одна з підсистем активно реформованої податкової системи також потребує радикальних перетворень. Цей процес в Україні розпочато кілька років тому під назвою “модернізація податкової служби”. Серед іншого він передбачає зміну структури податкових органів. Без відповідної реорганізації, на думку ідеологів модернізації служби, неможливо буде в повній мірі запровадити нові методологічні підходи до адміністрування податків.

У зв’язку з викладеним, цікаво проаналізувати організаційну структуру податкових служб провідних зарубіжних країн з метою адаптації їх досвіду до вітчизняних умов.

У Великій Британії загальне регулювання податкової системи покладено на Казначейство, яке розробляє стратегію податкової політики в цілому. Безпосередньо розробкою методології та організацією оподаткування займаються два підрозділи Казначейства – Управління внутрішніх доходів та Управління мита і акцизів. Їхні штати нараховують майже 100 тис. працівників.

Переважна більшість основних питань оподаткування знаходяться у віданні Управління внутрішніх доходів. Це пов’язано з тим, що у сучасній британській податковій системі значно переважають прямі податки, а Управління мита і акцизів відповідає за стягнення другорядних непрямих. Крім того, процедури оподаткування непрямими податками у Великій Британії є більш стандартизованими та спрощеними, у зв’язку з чим відповідне управління є менш чисельним.

Центральний апарат Управління внутрішніх доходів являє собою контора головного податкового інспектора. Вся країна поділена на 15 податкових округів. Окружні підрозділи служби внутрішніх доходів очолюються окружними контролерами. Їм підпорядковано районні інспекції, які очолюються районними інспекторами. В країні нараховується 600 податкових районів.

Податкова служба Французької Республіки теж не є окремим органом державної виконавчої влади. Вона підпорядкована Міністерству економіки, фінансів і бюджету та існує у формі Головного податкового управління. Штат всієї служби налічує більше 82 тис. чоловік. Очолює управління генеральний директор, який має лише одного заступника і радників.

Головне податкове управління включає до свого складу службу персоналу і бюджету, службу організації та інформації, службу податкових і земельних операцій, національну податкову школу, національну школу кадастру, службу національної кадастрової документації, управління внутрішніх і зовнішніх перевірок, національне управління майнових спорів, національне управління податкових розслідувань, службу статистичних і документаційних розслідувань, управління гарантів і виробничих послуг.

По всій території країни у підпорядкуванні Головного управління функціонують регіональні податкові дирекції і одне представництво (у центральному регіоні – Іль де Франс). Базовою (низовою) структурою є податкові управління департаментів. Вони мають у своєму складі служби розрахунків бази оподаткування, служби справляння податків і головну податкову інспекцію. Це узагальнена схема податкового управління департаменту. Два названі види служб мають досить розгалужену структуру. Так, прикладом може бути тісна співпраця у питаннях прямого оподаткування двох їхніх підрозділів: кадастрових бюро і інспекцій прямих податків.

Рис. 1. Організаційна структура податкових органів Великої Британії.

Рис. 2. Організаційна структура податкових органів Франції.

В ФРН податкова служба є частиною Міністерства фінансів. У складі цього органу виконавчої влади функціонує Федеральне податкове управління. У його підпорядкуванні створені підрозділи згідно адміністративно-територіального поділу Німеччини – податкові управління земель і т.д.

Податкові органи Королівства Швеція також є структурою Міністерства фінансів. Центральному податковому відомству Міністерства фінансів підпорядковано 10 регіональних податкових управлінь. До складу цих підрозділів входять місцеві податкові відділи. Директори регіональних управлінь мають у своєму підпорядкуванні також відділення по роботі з великими підприємствами. При цьому слід відзначити, що на національне податкове відомство покладено не лише питання оподаткування, а й ведення актів цивільного стану, перепис населення.

У США функції адміністрування податків і платежів покладені на Службу внутрішніх доходів (СВД), яка також входить до складу Міністерства фінансів. Її чисельність – близько 120 тис. чоловік. Центральному апарату СВД підпорядковано 7 регіональних та 58 окружних податкових управлінь.

Як витікає з цієї короткої спроби аналізу, в розвинених країнах податкові служби являють собою структурні підрозділи Міністерства фінансів. Україна ж (як і сусідня Росія) має окремий орган центральної виконавчої влади, що відповідає за справляння податків і зборів. Спробуємо відповісти на питання: чому так склалося і чи доцільно продовжувати таку практику у майбутньому?

Перші роки становлення незалежної України викрили одну досить значну особливість вітчизняного державного управління: відсутність відповідного досвіду та власної методологічної бази. Це породжувало значні вади економічної політики в цілому та податкової зокрема. Разом з тим, перехід до нових умов господарювання потребував кардинальної перебудови перерозподільних механізмів. Іншими словами, треба було напрацьовувати нову методику стягнення податків.

Проблеми надвисокого дефіциту бюджету на фоні загальноекономічних стагфляційних процесів вимагали вирішення цього завдання якнайшвидше. Природно, що саме окрема управлінська структура могла у найбільш стислі терміни максимально консолідуватися для виконання подібних завдань загальнонаціонального масштабу.

Державна податкова адміністрація (ДПА) дійсно змогла забезпечити сталість та стабілізацію надходження податків до бюджету. Це було досягнуто як на основі вдосконалення структури служби у напрямку забезпечення її інтегрованості, так і на основі напрацювання методологічної бази адміністрування податків.

Однак, на майбутнє, під час еволюційного реформування податкової системи, на наш погляд, необхідність подальшого існування окремого податкового відомства відпала. Державна податкова адміністрація вичерпала можливості автономного забезпечення поступального розвитку підсистеми адміністрування податків як у організаційному, так і в методологічному плані.

Останнє має підтвердженням листи ДПА підрозділам базового рівня з рекомендаціями по проведенню податкових перевірок. Вони свідчать, що в пошуках максимального фіскального ефекту ДПА почала досить своєрідно (часто і дивно!) трактувати методологічні засади обліку і навіть економічну термінологію, що не завжди сприймалося методологами з питань обліку у Міністерстві фінансів! На тлі цього особливо яскраво виявляють себе суперечності, що виникли в наслідок рішення про створення відповідного органу державної виконавчої влади:

  • значне розширення апарату державного управління, що породжує додаткове навантаження на бюджет країни;
  • деяка неузгодженість політики відомств відносно доходної та видаткової частин бюджету. Дві неподільні частини бюджету виявилися у компетенції різних органів виконавчої влади (Міністерства фінансів та ДПА).

Виходячи з викладеного, за нашим переконанням, в Україні виявила себе необхідність звернення до позитивного досвіду розвинених країн та реорганізації податкової служби на умовах включення її органів до структури Міністерства фінансів (з відповідним скороченням надлишкових управлінських підрозділів і штатних одиниць).

Якщо зосередитися на внутрішніх резервах системи податкової служби щодо досягнення якісно нового рівня адміністрування податків незалежно від підпорядкування, то у процесі модернізації служби перш за все передбачається зміна структури її органів.

Останній варіант стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року було затверджено наказом ДПА від 07.04.2003р. №160. Серед іншого ним передбачається організаційна консолідація податкових органів та перехід від податкових адміністрацій за адміністративно-територіальним принципом до податкових округів та міжрайонних інспекцій. Орієнтовно планується така кількість податкових органів:

  • на центральному рівні – ДПА України;
  • на регіональному рівні – від 6 до 10 міжобласних ДПА;
  • на районному рівні – від 120 до 150 міжрайонних податкових інспекцій, які матимуть у своєму складі близько 600 місцевих відділень.

Наведене у комплексі з низкою інших заходів безсумнівно сприятиме покращанню фіскально-адміністративної системи держави. Перш за все це означатиме подолання проблеми громіздкості її управлінських структур та здешевлення за рахунок цього процесів адміністрування податків і платежів.

Однак, впровадження запланованого може породити нові проблеми, що справлять значний вплив на поточне забезпечення доходів бюджетів усіх рівнів (і перш за все – місцевих). Серед таких проблем, на наш погляд, особливо слід зосередитися на двох основних:

  • адміністрування місцевих податків і зборів;
  • рівнозначність (наближеність) потенціалу областей у складі податкових округів (з метою рівномірного забезпечення доходів бюджетів усіх рівнів та вирівнювання розвитку регіонів).

Щодо першої проблеми. За даними ДПА України, на сьогодні трохи більше 400 державних податкових інспекцій базового рівня у питаннях адміністрування місцевих податків і зборів співпрацюють з 11533 сільськими, селищними і міськими радами. Кожен з цих місцевих органів влади наділений повноваженнями щодо запровадження місцевих податків і зборів, визначення розміру їх ставок, встановлення пільг та форм звітних документів. Лише з 1 січня 2004 року прийнято перші кроки щодо уніфікації форм звітності з місцевих податків і зборів.

Таким чином, подальше об’єднання податкових органів змусить їх працювати зі значно більшими масивами різних звітних документів, різними ставками та пільгами з одного і того ж податку, що справляється у підконтрольних адміністративно-територіальних утвореннях. Останнє неминуче призведе до значного утруднення впровадження автоматизації процесів адміністрування податків, оскільки вони передбачають необхідною умовою саме уніфікацію справляння.

Крім того, в Україні лише 6 з 14 діючих місцевих податків і зборів справляються у всіх регіонах країни (комунальний, з реклами, за паркування автотранспорту, ринковий, за видачу ордера на квартиру, за видачу дозволів на розміщення об’єктів торгівлі). Всі ж інші є характерними лише для окремих областей. Це означатиме також утруднення роботи міжобласних податкових адміністрацій у частині методичного та методологічного забезпечення процесу адміністрування місцевих податків і зборів.

Передбачаючи можливі проблеми, ДПА України запропонувала для обговорення чотири імовірних варіанти їх вирішення:

1. Передача всіх повноважень щодо адміністрування місцевих податків і зборів органам місцевого самоврядування;

2. Передача всіх повноважень щодо адміністрування місцевих податків і зборів органам податкової служби (але за умови уніфікації ставок і порядків адміністрування);

3. Розподіл повноважень щодо адміністрування місцевих податків і зборів між органами місцевого самоврядування та органами податкової служби у таких пропорціях:

  • а) органи місцевого самоврядування відповідають за адміністрування місцевих податків і зборів, по яких не передбачається звітних розрахунків (за видачу дозволів на розміщення об’єктів торгівлі, за право проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей, за видачу ордера на квартиру);
  • б) органи податкової служби адмініструють інші податки і збори, але за умови уніфікації пільг та порядку надання відстрочок.

4. Збереження діючого порядку адміністрування місцевих податків і зборів.

На нашу думку, перший варіант не може бути застосований в Україні через неготовність системи як центральної, так і місцевої влади і самоврядування. Його впровадження потребуватиме створення інспекцій зі справляння місцевих податків. При цьому слід зауважити, що місцеві бюджети не мають резервів зростання витрат на управління. Крім того, маючи підпорядкування лише місцевим органам влади і самоуправління, такі інспекції змушені будуть самотужки долати проблеми напрацювання методологічної бази адміністрування місцевих податків і зборів, що означатиме її багатоваріантність.

В сьогоднішніх умовах це потребуватиме цілої системи обміну інформацією з метою застосування у загальнодержавному масштабі найбільш ефективних методик адміністрування місцевих податків. Її створення та функціонування поки-що навіть не уявляється можливим ні з технічної, ні з фінансової точки зору.

Паралельно до цієї виникає проблема забезпечення названих інспекцій кваліфікованими кадрами, створення системи їх перепідготовки та підвищення кваліфікації, системи контролю за діяльністю підрозділів. Особливо останнє питання на вітчизняних теренах викликає найбільше занепокоєння, оскільки відсутність вертикальної структури зазначених органів унеможливлює внутрішній контроль, а значить послаблює можливості боротьби з корупцією.

Другий варіант означає обмеження прав і фінансових компетенцій місцевих органів влади і самоврядування. Він потребує зміни діючого законодавства з питань бюджету, податків, розмежування повноважень органів влади. Фактично його запровадження вимагає докорінної зміни владно-адміністративного устрою держави.

В частині бюджетного і податкового законодавства запровадження єдиних ставок місцевих податків і зборів фактично означає, що держава повністю відмовилася від місцевих податків, замінивши їх на закріплені доходи місцевих бюджетів. Це не тільки не сприятиме посиленню фінансової основи місцевого самоврядування, а й створюватиме враження повної відмови України від сприяння розвитку місцевих громад на основі їх самозабезпечення.

Третій варіант ми ставимо поряд з другим, оскільки уніфікація пільг та порядку надання відстрочок з місцевих податків матиме наслідки, аналогічні уніфікації ставок. Крім того, такий крок унеможливить участь місцевих органів влади і самоврядування у регулюванні соціально-економічних процесів в регіоні.

Таким чином, за нашим переконанням, найприйнятнішим в сьогоднішніх умовах є збереження діючого порядку організації адміністрування місцевих податків і зборів як такого, що найбільше враховує технічні та фінансові можливості забезпечення відповідних процесів і сприяє впровадженню політики зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування.

Хоча, слід зазначити, що це означатиме необхідність деякого посилення додатковими штатними одиницями підрозділів податкової служби, які відповідають за адміністрування місцевих податків. Такий крок обумовлюється багатоваріантністю одного і того ж податку на підконтрольній території через існування на ній декількох органів самоврядування.

Щодо проблеми забезпечення рівнозначності (наближеності) потенціалу областей у складі податкових округів (з метою рівномірного забезпечення доходів бюджетів усіх рівнів та вирівнювання розвитку регіонів). Один з варіантів її вирішення запропонований Л.Л.Тарангул: “Для того, щоб створення міжобласних податкових округів не спричинило ускладнення щодо вирішення фінансових проблем адміністративно-територіальних одиниць, не позбавило можливості оперативно управляти фінансовими ресурсами на місцях, необхідно ретельно підійти до відбору критеріїв щодо об’єднання обласних державних податкових адміністрацій. На нашу думку, при виділенні податкових округів варто врахувати:

  • їх територіальну цілісність;
  • рівень соціально-економічного розвитку;
  • обсяг податкового потенціалу;
  • кількість платників податків.

Згаданий автор пропонує взяти за основу формування податкових округів один з варіантів поділу території України на соціально-економічні райони, розроблений М.Пістуном. З урахуванням зазначених вище критеріїв поділу, нею подається така схема податкових округів:

  • Південно-Західний (Державні податкові адміністрації Львівської, Закарпатської, Чернівецької, Івано-Франківської областей);
  • Північно-Західний (Державні податкові адміністрації Волинської, Рівненської областей);
  • Центральний (Державні податкові адміністрації Київської, Чернігівської, Черкаської, Житомирської областей, міста Києва);
  • Північно-Східний (Державні податкові адміністрації Сумської, Полтавської, Харківської областей);
  • Східний (Державні податкові адміністрації Донецької, Луганської областей);
  • Південно-Східний (Державні податкові адміністрації Кіровоградської, Запорізької, Дніпропетровської областей);
  • Подільський (Державні податкові адміністрації Тернопільської, Вінницької, Хмельницької областей);
  • Автономна Республіка Крим (Державні податкові адміністрації АРК та міста Севастополя);
  • Південний (Державні податкові адміністрації Одеської, Миколаївської, Херсонської областей).

Принагідно слід зазначити, що формально Державна податкова адміністрація ще не визначила переліку та меж податкових округів. Існує лише концептуальне бачення у складі програми модернізації податкової служби та відповідних розробок Департаменту розвитку і модернізації державної податкової служби України.

Згідно названих документів можна зробити висновок про те, що центральний податковий орган схиляється до створення 10 податкових округів на території країни:

  • Кримський (Автономна республіка Крим та місто Севастополь);
  • Київський (м. Київ, Київська та Чернігівська області);
  • Львівський (Львівська, Волинська та Рівненська області);
  • Івано-Франківський (Івано-Франківська, Закарпатська, Чернівецька, Тернопільська області);
  • Вінницький (Вінницька, Хмельницька, Житомирська області);
  • Одеський (Одеська, Миколаївська, Херсонська області);
  • Дніпропетровський (Дніпропетровська, Запорізька області);
  • Донецький (Донецька, Луганська області);
  • Черкаський (Черкаська, Полтавська, Кіровоградська області);
  • Харківський (Харківська, Сумська області).

З наведеного видно: підходів щодо вирішення цього питання багато, але “...говорити про мережу податкових округів однакової потужності досить складно, оскільки через природні, соціально-економічні, демографічні чинники рівень розвитку регіонів різний. Різні також їх податкова база та податковий потенціал.”. Однак, ми вважаємо, що при створенні податкових округів крім соціально-економічних чинників слід врахувати історичні та традиційно-ментальні.

Достеменно відомо, що історичні звичаї, традиції та ментальні особливості справляють значний вплив на готовність населення співробітничати з фіскальними органами, а отже і на ефективність податкової системи. Виходячи з цього, врахування зазначених чинників потребує коригування методики роботи з платниками в різних місцевостях, адже остання залежить не лише від виду економічної діяльності суб’єкта оподаткування, а й від особистісних характеристик конкретної людини (посадової особи підприємства чи підприємця – фізичної особи).

Ми спробували поєднати соціально-економічні, історичні, традиційно-ментальні чинники та з одночасним їх врахуванням визначити податкові округи на території України. На підставі цього, а також з врахуванням наявних напрямків взаємних товаро- і капіталопотоків між областями, наводимо наше бачення об’єднання податкових органів обласного рівня:

  • Галицько-Буковинський округ з центром у місті Івано-Франківську (Закарпатська, Львівська, Тернопільська, Івано-Франківська, Чернівецька області);
  • Полісько-Подільський округ з центром у місті Хмельницькому (Волинська, Рівненська, Житомирська, Хмельницька, Вінницька області);
  • Центральний округ з центром у місті Києві (місто Київ, Київська, Чернігівська, Сумська, Полтавська, Черкаська області);
  • Східний округ з центром у місті Дніпропетровськ (Харківська, Луганська, Донецька, Дніпропетровська, Запорізька області);
  • Південний округ з центром у місті Миколаїв (Кіровоградська, Одеська, Миколаївська, Херсонська області, Автономна республіка Крим та місто Севастополь).

Центри податкових округів ми визначили лише за ознакою зручності географічного розташування. Передбачаємо, що найбільші суперечності може викликати включення Криму до складу одного з округів. У багатьох це асоціюється з обмеженням компетенції автономії. Однак, нагадаємо, що влада автономії не має прав запровадження податків. Місцеві податки різняться по містах і районах Криму, а загальнодержавні – однакові по всій Україні. Тому наявність окремої податкової адміністрації в рамках автономії при об’єднанні всіх інших не може бути обґрунтована нічим, крім амбіцій місцевого керівництва.

Митні органи, відповідальні за адміністрування податків, пов’язаних із зовнішньоекономічними операціями суб’єктів господарювання, структурно включають Державну митну службу, регіональні митниці, митниці, спеціалізовані митні управляння. Їх структура змінена в 1996-1998 роках. Виходячи з сьогоднішніх потреб держави, вона є оптимальною.

Однак, слід відзначити наявність однієї проблеми, що може виникнути найближчим часом. В липні-серпні 2004 р. в результаті перерозподілу повноважень щодо стягнення податкових боргів було прийнято рішення про припинення відповідної монополії податкової служби та надання аналогічних прав митній службі в межах її компетенції. У випадку прийняття запланованих змін у законодавстві, виникне необхідність створення у структурі митних органів специфічних підрозділів стягнення податкового боргу.

Інші органи адміністрування податків – фонди обов’язкового державного соціального страхування та Пенсійний фонд – мають, на наш погляд, не оптимальну структуру. Їх дроблення призвело до значного подорожчання адміністрування зборів, що підпадають під компетенцію відповідних підрозділів. З метою подолання цього недоліку вважаємо за необхідне переглянути сферу відповідальності цих управлінських структур. За нашим переконанням, названі Фонди мали б призначатися для витрачання акумульованих коштів.

Організацію ж акумуляції (тобто, адміністрування зборів) доцільніше покласти на податкову службу, як це мало місце в практиці першої половини 90-х років. Наявна методологічна та технічна база податкової служби дозволила б значно здешевити адміністрування соціальних зборів. Тим більше, що ці збори тісно пов’язані з іншими податками: вони входять до собівартості продукції та валових витрат підприємств, а значить впливають на податки, що включаються до цін, та на податок з прибутку. Це ще один доказ недоцільності нарізного їх адміністрування. Таким чином, потреба в утриманні відділів по адмініструванню соціальних зборів у структурі відповідних Фондів відпала б.

Висновки. Як бачимо з викладеного, забезпечення ефективного управління процесом справляння податків потребує подальших змін структури задіяних органів. Наведене нами бачення шляхів вирішення проблеми є лише одним з варіантів, що можуть розглядатися владою при чергових спробах реформування відповідних служб. Однак, беззаперечною є сама нагальність потреби в такому реформуванні.

Паралельно можна спрогнозувати навіть кількаразове повернення до цієї проблеми протягом найближчих десяти років. Це пояснюється тим, що вона не може бути вирішена разовим одномоментним актом через надзвичайну суб’єктивну впливовість вітчизняного чиновництва на політичні та економічні процеси в державі.

Саме чиновники центральної ланки державної виконавчої влади кожного разу прийматимуть спроби збереження свого контролюючого впливу, не даючи змоги повномасштабного запровадження реформаторських рішень перш за все у питанні підпорядкування та перерозподілу повноважень між службами. Останнє вимагатиме додаткових наукових досліджень проблеми та посилення доказовості пропозицій.

Література

1. Высоцкий М.Л. О шведском опыте налогового администрирования // http://www.mosnalog.ru/imns/index.asp.

2. Налоги и налогообложение: Учебн. пособие для вузов / Под ред. И. Г. Русаковой, В.А. Кашина. – М.: ЮНИТИ, 2000. – 495с.

3. Про Державну митну службу України. Указ Президента України від 29.11.1996р. №1145/96 (в редакції Указу від 23.03.1998р. №216/98) //  http://www.rada.gov.ua.

4. Про затвердження стратегічного плану розвитку державної податкової служби України. Наказ ДПА України від 07.03.2003р. №160 // http://www.sta.gov.ua.

5. Тарангул Л.Л. Оподаткування та регіональний розвиток (теорія і практика): Монографія. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2003. – 286с.

6. Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997. – 383с.

7. Ярошенко Ф.О. Трансформація державної податкової служби України: Монографія. – Ірпінь: Національна академія ДПС України, 2004. – 368с.


21.02.2011

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!