Osvita.ua Вища освіта Реформа вищої освіти Чи треба радикально міняти закон «Про вищу освіту»?
Чи треба радикально міняти закон «Про вищу освіту»?

Найбільші виклики для вітчизняної сфери вищої освіти - масовізація та тотальна комерціалізація

Чи треба радикально міняти закон «Про вищу освіту»?

Ухвалення Закону «Про вищу освіту» в 2014 році мало дати старт реформі вищої освіти. Ухвалений Закон став не юридичним оформленням концепції майбутньої системи вищої освіти, а лише результатом компромісу стейкхолдерів. Сьогодні на різних рівнях існує розуміння проблемності чинного Закону. Про необхідність внесення змін до Закону «Про вищу освіту» на Колегії МОН заявила міністр Лілія Гриневич. Своїми міркуваннями з приводу необхідності змін до закону «Про вищу освіту» ділиться незалежний освітній аналітик-консультант Юрій Федорченко.

Та обставина, що керівництво МОН говорить про необхідність внесення суттєвих змін до Закону, говорить про усвідомлення проблеми імплементації чинного Закону. Дивна річ, ще навіть не імплементований Закон, який ухвалений менше як чотири роки тому, визнається керівниками міністерства застарілим. Проблема полягає, звісно, далеко не лише в самому Законі. Навіть далекий від досконалості Закон можна було імплементувати по-різному. Значною мірою, саме підходи та практика імплементації чинного Закону продемонстрували зі всією очевидністю не лише недоліки чинного Закону, а й певну неготовність йти на радикальні зміни у сфері вищої освіти.

В цьому відношенні доволі красномовними є меседжі міністра щодо планів внесення змін до чинного Закону. На них варто зупинитися насамперед, спробувавши докладно на них відповісти.

Міністр освіти і науки Лілія Гриневич на засіданні розширеної Колегії МОН заявила, що чинний Закон «Про вищу освіту» сьогодні вже застарів та потребує змін. Як вважає міністр, «Закон «Про вищу освіту», прийнятий у 2014 році, відкрив багато нових можливостей для системи. Але, як виявилося, не всі університети були готові до переходу від прямого контролю держави до практики незалежної експертної оцінки їхньої діяльності, до конкурентного розподілу держзамовлення». Важливо врахувати, що заява щодо наміру внесення змін до чинного Закону оголошена на тлі заяви міністра про те, що «намагання» дебюрократизувати взаємодію в системі вищої освіти з боку МОН часто розбивається об запровадження додаткової паперотворчості в самих вишах». Міністр зауважила, що «протягом цього року ми (мабуть, мається на увазі МОН) працюватимемо над змінами у Закон «Про вищу освіту»». Також міністр запросила університети брати участь у підготовці змін.

Не можна не погодитися з керівництвом МОН в головному, а саме в тому, що Закон «Про вищу освіту» потребує внесення до нього змін. Дуже добре, що міністр звертає увагу на проблеми, що пов’язані з розбудовою системи забезпечення якості вищої освіти. Дійсно, питання, що стосується впровадження практики незалежної експертної оцінки діяльності вищих навчальних закладів, є одним з ключових питань у розбудові системи забезпечення якості вищої освіти. Разом з тим складно погодитися з оцінкою міністром чинного Закону, стану сфери вищої освіти на час ухвалення Закону та розуміння перспективи внесення змін до Закону.

Лише адекватна оцінка чинного Закону, ситуації в сфері вищої освіти та процесу імплементації Закону дозволить у належний спосіб підійти до внесення потрібних змін до чинного Закону. Власне, це має допомогти не повторити ті помилки та прорахунки, що мали місце при ухваленні чинного Закону та при його імплементації.

Чи застарів чинний Закон «Про вищу освіту»?

Важко погодитися з тим, що за неповні чотири роки чинний Закон встиг застаріти. Власне, жодні принципово нові виклики у порівнянні з 2014 роком не постали перед вітчизняною сферою вищої освіти, які змушували б говорити про застарілість чинного Закону для відповіді на них. Відповідно, причина змін Закону полягає не в тому, що він за чотири роки встиг застаріти. Якщо чинний Закон не може відповідати сьогодні на виклики, що постають перед вітчизняною сферою вищої освіти, то він так само був неспроможним на них відповідати і на час його ухвалення.

Найбільші виклики, що стоять перед вітчизняною сферою вищої освіти, є масовізація та тотальна комерціалізація вищої освіти, що значною мірою породили феномен масової академічної недоброчесності у вищій освіті та академічному середовищі в цілому. Власне, як показали останні кілька років, ані ухвалений Закон, ані перспективи його імплементації не виявилися спроможними протидіяти очевидним проявам академічної недоброчесності. Ми маємо застарілі проблеми і не маємо достатніх можливостей протидіяти їм. Закон не відкрив можливості для протидії серйозним викликам.

Чи давав Закон на час його ухвалення нові можливості для системи вищої освіти?

Як видається, саме в позитивній відповіді на це питання приховується головна причина, що перешкоджає досягти успіхів у реформуванні вітчизняної сфери вищої освіти. Система вищої освіти в Україні була демонтована ще в 90-х роках минулого століття. Власне, ми маємо сферу вищої освіти, ситуація в якій погіршується поспіль третє десятиліття. Ми маємо рудименти старої радянської системи вищої освіти, які освітянські можновладці мають схильність розглядати як такі, що утворюють певну систему вищої освіти. Проте, це не так.

Що передбачає система вищої освіти? Що можна очікувати в системі? У системі можна очікувати на отримання відповіді на певні виклики. Якщо виявляються очевидні факти академічної недоброчесності, скажімо, брутальний плагіат, то після його виявлення рано чи пізно саме система дозволяє дати належну відповідь. Якщо після розгляду виявленого факту академічної недоброчесності на найвищому рівні розводять руками, мовляв, вони все зробили, що від них залежить, однак не можуть нічого вирішити, то це означає, що існує лише квазісистема вищої освіти. Система вищої освіти сьогодні має існувати насамперед як система забезпечення якості вищої освіти. Власне, ухвалений у 2014 році Закон мав забезпечити юридичні передумови для формування у сфері вищої освіти системи. На жаль, на рівні керівництва МОН не можуть чомусь погодитися з очевидним фактом: в Україні відсутня система вищої освіти. Відповідно, на час свого ухвалення Закон «Про вищу освіту» нічого не міг запропонувати системі вищої освіти, оскільки остання була відсутня. І за чотири роки було мало зроблено для розбудови системи вищої освіти. Більш того, найбільшого блокування зазнала саме розбудова системи забезпечення якості вищої освіти, зокрема розбудови її інституційних суб’єктів: Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти та незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти.

Чи можна закидати університетам, що вони є відповідальними за неготовність перейти  до практики незалежної експертної оцінки їхньої діяльності?

Звісно, закидати таке університетам можна. Так, університети не виявляють бажання переходити до відповідної практики. І мова йде не про окремі університети, а про загальну ситуацію. Проте, потрібно бути справедливими та визнати, що практики незалежної освітньої експертизи діяльності вищих навчальних закладів не лише не існує, а й навіть відсутні можливості для її формування в найближчий час. Відповідна практика стала б можливою лише в умовах функціонування системи забезпечення якості вищої освіти, в умовах існування мережі незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти. Власне, до кого мали б звертатися вищі навчальні заклади для незалежної експертної оцінки їхньої діяльності? Чи маємо ми бодай одну акредитовану НАЗЯВО незалежну установу оцінювання та забезпечення якості вищої освіти? Чи приступило Національне агентство до своєї роботи щодо акредитації незалежних установ? Мабуть, на всі ці питання можна дати одну відповідь: ні. Відповідальність за блокування розбудови системи забезпечення якості вищої освіти не може принаймні сьогодні лежати на університетах. Ця відповідальність лежить на МОН, зокрема на попередньому керівництві відомства. Проте і за теперішнього керівництва ситуація не набагато змінилася в цьому питанні. Отже, міністр не має достатніх підстав звинувачувати лише ВНЗ в проблемах з переходом до практики незалежного оцінювання діяльності ВНЗ. В Україні почався процес створення незалежних установ, автору відомо щонайменше про  реєстрацію однієї з установ. Проте без акредитації НАЗЯВО діяльність такої установи є проблематичною. Тому доводиться говорити про фактичну відсутність акредитованих незалежних установ. Без акредитації оцінки та висновки таких установ не будуть враховуватися як в Україні, так і за межами країни. Сьогодні університети не лише не мають до кого звертатися з питання незалежної експертної оцінки їхньої діяльності, а й потреби в такому звертанні немає. Сам Закон не передбачає необхідності звертання ВНЗ за оцінкою до незалежних установ. Питання звертання ВНЗ до послуг незалежних установ лежить насамперед в площині доцільності витрачання коштів для отримання оцінок чи висновків, які потім будуть фактично не враховуватися в сфері вищої освіти. Особливо якщо йдеться про країну, в якій рівень культури освітнього консалтингу перебуває на доволі низькому рівні.

Чи можна говорити про справедливість розподілу бюджетного фінансування поміж ВНЗ в умовах відсутності системи забезпечення якості вищої освіти?

Міністр закидає ВНЗ, що вони виявилися неготовими до нової практики розподілу фінансування. Власне, в умовах відсутності системи забезпечення якості вищої освіти справедливого розподілу фінансування бути не може. Навіть принцип «гроші йдуть за студентом» не може гарантувати справедливість розподілу. Розподіл фінансування поміж ВНЗ мав би враховувати реальні заходи ВНЗ щодо впровадження процедур забезпечення якості освіти. Абітурієнти несуть свої документи в так звані провідні столичні університети, які так само можуть нехтувати відповідними процедурами, спираючись лише на свій столичний статус та бренд. Питання справедливого розподілу фінансування є доволі складним і сьогодні поза відповідною системою його вирішити неможливо. Провінційні ВНЗ залишаються заручниками ситуації і очікувати на справедливий розподіл сьогодні не можуть. Спроба надання регіональним ВНЗ певних преференцій при проведенні вступної кампанії має мало спільного зі справедливістю розподілу фінансування.

Чи буде ефективною підготовка змін до Закону «Про вищу освіту», що буде відбуватися в МОН за декларативної чи навіть реальної участі університетів?

Міністр зазначає, що протягом цього року буде відбуватися підготовка змін до Закону. Як можна судити з контексту, такі зміни будуть готуватися саме в МОН. МОН лише запрошує до співпраці університети. За такого підходу проблема полягає в тому, що найбільший інституційний стейкхолдер – Міністерство освіти і науки буде готувати зміни до Закону, які мають суттєво вплинути на визначення його місця та ролі у майбутній системі вищої освіти. Чи можна розраховувати на отримання потрібних змін? Щодо цього існують щонайменше сумніви. Потрібно, мабуть, шукати інший формат.  

Що потрібно насамперед врахувати при підготовці до внесення змін?

Потрібно враховувати, що при імплементації Закону найбільше протистояння виникло по лінії МОН та НАЗЯВО. Внесення змін до Закону має подолати протистояння між ними в майбутньому. Сьогодні протистояння йде в боротьбі за можливості впливу на ухвалення рішень щодо ВНЗ.

Подолати чи принаймні суттєво послабити протистояння між МОН та НАЗЯВО можна лише в тому випадку, якщо МОН І НАЗЯВО будуть позбавлені рівною мірою  можливості давати оцінку діяльності вищих навчальних закладів. Мова йде про оцінки та висновки, на основі яких мають ухвалюватися рішення у МОН та НАЗЯВО. Держава, яка контролює МОН та значною мірою принаймні сьогодні НАЗЯВО, має в сфері вищої освіти зберегти за собою лише право на формулювання основних правил, які мають прописуватися як відповідні принципи в Законі. Оцінка дотримання відповідних правил-принципів має покладатися на інституції, які є незалежними від держави. МОН та НАЗЯВО мають ухвалювати відповідні рішення (отримання ліцензії, акредитація освітніх програм), проте експертні висновки як підстави для ухвалення рішень мають готуватися виключно незалежними установами оцінювання та забезпечення якості вищої освіти.

Якщо наміри внесення змін до Закону будуть визначатися прагненнями збереження владних повноважень за МОН, то нічого конструктивного такі зміни принести не зможуть. Закон мав би саме суттєво перерозподілити повноваження між інституційними суб’єктами сфери вищої освіти.

Рекомендації

1. Потрібно дати відповідь на ключове питання: чи чинний Закон «Про вищу освіту» залишиться охоронним, чи він буде дійсно реформаторським? Закон «Про вищу освіту», ухвалений Верховною Радою у 2014 році, декларувався як реформаторський, проте на перевірку виявився охоронним. Так звані охоронні Закони має сенс ухвалювати виключно з метою захисту ефективних практик та норм, що забезпечують цілісність та ефективність певної наявної сфери. Реформаторські закони ухвалюються навпаки з метою досягнення в майбутньому цілісності та ефективності відповідної сфери. Лише бажання змін та оновлення недостатньо для ухвалення реформаторських законів. Такі бажання можуть виявитися в підсумку деструктивними та породити еклектичний закон, що буде містити в собі детальне та ретельне прописування прав справжніх його замовників (у нашому випадку ректорів університетів) та хаотичні запозичення з освітніх законодавств європейських країн.

2. Радикальними мають бути не лише зміни до Закону, а й адекватна оцінка теперішнього стану вітчизняної сфери вищої освіти. Відповідно, має бути сформульоване стратегічне завдання, яке стоїть перед Законом та реформою сфери вищої освіти в цілому. Закон має закласти юридичні передумови для формування в країні системи вищої освіти, а така система має формуватися як розбудова системи забезпечення якості вищої освіти, що передбачає як формування принципово нових інституційних суб’єктів, так і чіткого прописування їх повноважень, що мають формуватися в певній системі противаг.

3. Предметно робота над внесенням змін до Закону має розпочатися з переосмислення Розділу V Закону «Забезпечення якості вищої освіти». Саме цей розділ має розглядатися як смислове ядро чинного Закону. Саме зміни в цьому розділі та їх узгодження з іншими розділами Закону мають стати предметом прискіпливої роботи.

4. Закон «про вищу освіту» має містити в собі виключно принципи організації системи вищої освіти, уникаючи при цьому зайвої деталізації.

5. Неприпустимо, щоб зміни до Закону відбулися під безумовне диктування найпотужнішого інституційного стейкхолдера у сфері вищої освіти – МОН. Біло б доцільно створити відповідну робочу групу при комітеті ВР з питань науки і освіти.

6. Зміни в Законі мають чітко визначити, чи має оцінки освітніх програм та діяльності вищих навчальних закладів незалежними установами оцінювання та забезпечення якості вищої освіти бути неодмінними умовами проходження акредитації та отримання ліцензії на провадження освітньої діяльності. Виключне право будь-яких експертиз у сфері вищої освіти має бути надано незалежним установам.

Замість висновку

Радикальних змін потребує не лише чинний Закон «Про вищу освіту», радикально мають бути змінені наші оцінки теперішньої ситуації у сфері вищої освіти та перспективи змін. Реформа вищої освіти та зміни до чинного Закону мають виходити з усвідомлення стратегічного завдання, яке стоїть  сьогодні перед нами. Жодні зміни до Закону не дадуть перспектив для розвитку сфери вищої освіти, якщо такі зміни будуть відбуватися без врахування цілого. Не можна системну реформу вищої освіти підмінити вирішенням локальних проблем.

Юрій Федорченко, кандидат філософських наук, незалежний освітній аналітик-консультант, оригінал на сайті «Освітня політика».

Освіта.ua
22.02.2018

Провідні компанії та навчальні заклади Пропозиції здобуття освіти від провідних навчальних закладів України та закордону. Тільки найкращі вищі навчальні заклади, компанії, освітні курси, школи, агенції.
Коментарі
Аватар
Залишилось 2000 символів. «Правила» коментування
Ім’я: Заповніть, або авторизуйтесь
Код:
Код
Немає коментарів

Щоб отримувати всі публікації
від сайту «Osvita.ua»
у Facebook — натисніть «Подобається»

Osvita.ua

Дякую,
не показуйте мені це!