Зараз бюджет працює не для досягнення важливих результатів, а на фінансування звичних процесів

Освіта в Україні: 129 млрд — марнотратство чи інвестиція?

Урядовці хизуються, що Україна у відсотках від ВВП витрачає на освіту не менше, ніж країни Європи. Це так, але кошти витрачаються неефективно, якість освіти погіршується. Де найбільш вузькі місця в освітній системі? У цьому питанні розбиралися заступник директора Центру економічної стратегії Марія Репко та молодший економіст Центру економічної стратегії Юлія Руда.

Стимулювати економічне зростання та прискорювати реформи держава може і повинна через свій основний інструмент — державний бюджет.

Однак зараз бюджет працює не для досягнення суспільно важливих результатів, а на фінансування процесів, що склалися історично.

Вони не мають навіть формальних показників ефективності, за якими можна було б оцінити якість витрачання державних коштів.

На освіту у 2016 році держава витратила майже 6% від ВВП. Це доволі велика частина державних видатків, більше витрачається лише на соціальну сферу.

Аномалії у фінансуванні і розвиткові освіти та науки накопичувалися протягом десятиліть. Бюджетні програми не мають ані сформульованих цілей, пов'язаних із станом розвитку людського капіталу, ні моніторингу показників їх досягнення.

За встановленими індикаторами неможливо з'ясувати, ефективна держпрограма чи ні, зрозуміти, на що саме витрачаються кошти платників податків і чи потрібно їх витрачати більше або менше. Ці аномалії набули критичних масштабів і потребують негайної зміни державної політики.

Джерело: Світовий банк, Державне казначейство України

Вища освіта

Україна може «пишатися» високими за світовими мірками витратами на освіту, які лише зумовлюють вищий, ніж в інших країнах, відсоток людей з вищою освітою, однак не приводять ні до підвищення показників продуктивності праці, ні до задоволеності роботодавців якістю робочої сили.

Історична причина цього — багато років при визначенні витрат на вищу освіту ігнорувалися демографічні тренди: спад народжуваності, урбанізація, а також реальні потреби економіки в кадрах з певним набором знань та навичок.

Через відсутність гнучкої реакції на демографічні зміни у сфері вищої освіти сформувалася низка диспропорцій. Так, кількість дітей у віці 15-19 років скоротилася протягом 2000-2015 років на 41%, а кількість студентів — на 8%.

Поступове скорочення кількості абітурієнтів почалося із запізненням і було дуже повільним. Так, у 2013 році вищу освіту отримувало 4/5 української молоді. У 2016 році ситуація не змінилася, оскільки за статистикою вступу до ВНЗ потрапили 80% випускників шкіл порівняно з 50% у 2000 році.

Через це існує суттєвий розрив між вимогами роботодавців та рівнем освіти в Україні. 30% українців відчувають, що мають вищий рівень освіти, ніж потрібно для виконання роботи.

Ще одна диспропорція — протягом 2010-2015 років загальна кількість студентів скоротилася на 33%, а кількість тих, що навчаються коштом держбюджету, — лише на 19%. У 2016 році більше половини зарахованих абітурієнтів — 51% від загального обсягу — навчалися за кошти держави порівняно з 38% у 2010 році.

Кількість студентів на одного викладача, беручи до уваги денну, вечірню і заочну форми навчання, у 2015 році становила близько 11 осіб, тоді як середній показник для країн Європи у 2013 році — 15,4 особи.

Окремі показники системи вищої освіти в Україні

	2000	2010	2015	Зміни у 2010-2015, %
Кількість ВНЗ III-IV рівнів акредитації, з них	298	330	288	-12,7
· державних	208	231	208	-10,0
· приватних	90	99	80	-19,2
Кількість студентів, тис осіб	1 363	2 067	1 375	-33,5
Кількість студентів у державних ВНЗ, тис осіб	1 194	1 810	1 259	-30,5
Кількість студентів, що навчаються коштом держбюджету, тис осіб	-	799	649	-18,7
% студентів, що навчаються коштом держбюджету	-	39	47	-
Кількість штатних викладачів, тис осіб	н/д	136	118	-13
Кількість студентів на одного викладача, осіб	н/д	15,25	11,68	-23,4

Джерело: Держстат, власні розрахунки. Виключені дані з тимчасово окупованої території АРК та Севастополя

Цілий «букет» перекосів пов'язаний із структурою державних видатків на вищу освіту. Заклади III-IV рівнів акредитації здебільшого фінансуються через Міносвіти. Рівень державних витрат на вищу освіту в Україні становить 1,1-1,4% ВВП, тоді як в інших розвинених країнах — близько 1% ВВП.

60% державних видатків на вищу освіту припадають на оплату праці, тоді як у країнах — нових членах ЄС ця частка становить 66%. Ще 32% державних видатків на вищу освіту йде на фінансування стипендій. Це надзвичайно високий показник, у країнах ЄС такі видатки становлять 17%.

Додаткова неефективність такого розподілу випливає ще й з того, що студентами схильні ставати здебільшого діти із забезпечених сімей, і саме їм держава виплачує стипендії. Під час опитування лише 12% студентів сказали, що належать до бідних сімей, тоді як серед молоді віком від 14 до 35 років таких виявилося 46% — дані опитування GfK «Молодь України».

У бюджеті на 2017 рік розмір стипендій було підвищено, загалом на них закладено 5 млрд грн, що на 1,5 млрд грн більше, ніж у 2015 році. 4 млрд грн виділяються МОН на академічні стипендії, а 1 млрд грн — на соціальні стипендії, які знаходяться у віданні Міністерства соціальної політики.

Соціальні стипендії видаватимуться за категоріями без перевірки на нужденність, а академічні — за досягненнями для найкращих 40-45% студентів. Через таку систему фінансування та відсутність гнучкості в оплаті праці українські ВНЗ є численними, але мають слабкі конкурентні позиції у світі.

Кількість та якість ВНЗ в Україні, Великій Британії, Швеції та Німеччині

Джерело: educationuk.org, uka.se, destatis.de, QS World University Rankings, THE World University Rankings, ARWU World University Rankings

Студенти стають все більш незадоволеними рівнем вищої освіти та обирають навчання за кордоном. З 2010 року до 2015 року кількість українських студентів за кордоном збільшилася удвічі — з 28 тис до майже 60 тис.

Джерело: опитування фонду «Демократичні ініціативи». Студенти відповідали на питання «Як би ви загалом оцінили якість вищої освіти в Україні?»

Середня освіта

Середня освіта, як і вища, також роками потерпала від негнучкої реакції на демографічні зміни. За 1991-2015 роки кількість учнів зменшилася майже вдвічі. Однак було скорочено лише 18% шкіл та звільнено 10% учителів. У результаті кількість учнів на одну школу та на одного вчителя суттєво знизилася.

Зараз кількість учнів на одного вчителя залишається занизькою — близько дев'яти. У країнах з невисоким середнім доходом, до яких за класифікацією Світового банку входить Україна, цей показник становить 28, серед країн з високим доходом — 13.

Однак тут треба брати до уваги суттєву різницю між міськими та сільськими школами. На одного вчителя у місті припадає удвічі більше учнів, ніж в селі, а на одну міську школу — вчетверо більше учнів порівняно із сільською.

Це свідчить про ще одну диспропорцію: крім недостатнього врахування загальних демографічних трендів, освітня політика не брала до уваги процеси урбанізації. Це призвело не лише до неефективного витрачання коштів, а й до погіршення якості освітніх послуг.

Окремі показники системи середньої освіти в Україні

	2000	2010	2015	Зміни в 2010-2015, %
Кількість закладів, усього	21 455	19 617	17 337	-11,6
У містах	6 992	6 681	5 669	-15,1
У селах	14 463	12 936	11 668	-9,8
Кількість учнів, усього	6 436 232	4 090 906	3 783 150	-7,5
У містах	4 341 230	2 748 254	2 585 942	-5,9
У селах	2 095 001	1 342 652	1 197 208	-10,8
Кількість учителів, усього	551 754	492 580	444 089	-9,8
Кількість учнів на одну школу	301	210	219	4,5
У містах	631	420	466	10,8
У селах	145	104	103	-1,0
Кількість учнів на одного вчителя	11,7	8,3	8,5	2,5
У містах	-	10,4	11,0	6,5
У селах	-	5,9	5,7	-3,4

Джерело: Держстат, власні розрахунки. Виключені дані з тимчасово окупованої території АРК та Севастополя

При цьому навіть за меншої кількості дітей освіта в селах не така якісна, як у містах. Про відносну якість навчального процесу можна судити за різницею в результатах ЗНО для міської та сільської місцевостей.

У 2016 році за даними Українського центру оцінювання якості освіти українську мову на достатній та високий рівень склали 68% випускників міських шкіл, історію — 45%, математику — 56%.

У сільській місцевості — 23%, 28% та 37% відповідно. Не виключено, що на такий результат впливають не лише застаріла матеріальна база сільських шкіл та низький рівень учителів, але й доступ до репетиторів із ЗНО у містах.

Зважаючи на це, з кінця 2016 року почалося створення мережі опорних шкіл та їхніх філій. У селах залишаються початкові школи, а з п'ятого класу учні навчаються в опорних школах. Опорні заклади засновують органи місцевого самоврядування на базі шкіл, які відбираються на конкурсній основі.

Держава бере на себе зобов'язання надати автобуси і збудувати дороги. Опорна школа повинна мати повну матеріально-технічну базу, не менш як 360 учнів, не менше двох філій, а директора такої школи обирають за конкурсом. З 1 вересня 2016 року почали працювати 137 таких закладів з 360 філіями.

Останні дані з вступної кампанії 2016 року демонструють ще одну вкрай негативну тенденцію: на педагогічні спеціальності до вузів вступають учні з найнижчим прохідним балом за ЗНО.

Можна припустити, що через низькі зарплати та невисокий престиж професії викладати у школах залишаться не найкращі. Таким чином, учителів, які виходять на пенсію, замінює молодь, яка закінчила школу з найгіршими показниками та не змогла влаштуватися на іншу роботу після закінчення ВНЗ.

Це негативно впливає на якість середньої освіти.

У 2017 році є зрушення. Мінімальна ставка вчителя становитиме 3 960 грн, що на 2 тис грн більше, ніж у 2016 році. За словами прем'єра в середньому зарплата вчителів збільшиться на 50%. До того ж, навчання за спеціальностями «середня освіта» та «спеціальна освіта» заохочуватимуть вищими стипендіями.

Тому є очікування щодо збільшення конкурсу при вступі на ці професії і залучення найкращих випускників на посади вчителів у регіонах.

Нова програма Кабміну, що зараз проходить громадське обговорення, також містить плани щодо вдосконалення середньої освіти, зокрема, зміни стандартів та змісту освіти, а також покращення підготовки вчителів.

Курс на реформу та оптимізацію

В освіті важливо провести структурну реформу, яка підвищить віддачу від витрачених коштів.

По-перше, варто змінити підхід до формування бюджетних програм. Потрібна не лише фіксація коротко- та середньострокових планів уряду, але й відображення цих планів та цільових показників їх виконання у документах.

Потрібні функціональний перегляд та повноцінне впровадження програмно-цільового методу бюджетування. На папері цей метод є, але результати далекі від бажаних. Більше того, в бюджетних програмах взагалі не передбачено, що витрачені гроші повинні слугувати досягненню суспільно-важливого результату.

У показниках продукту, ефективності чи якості можуть міститися дані про кількість оброблених листів чи виданих нормативних актів. Це відображає внутрішні процеси і не демонструє наближення до досягнення суспільної мети.

Потрібно, щоб цільові показники були простими і вимірюваними. Їх мусить бути небагато, щоб ними не міг маніпулювати орган, для якого вони встановлюються як цільові. Вони повинні відображати загальну мету діяльності розпорядника коштів, визначену у положенні чи інших нормативних актах.

Окремі показники системи середньої освіти в Україні

Назва програми	Окремі поточні показники продукту та якості	Коментар
Загальне керівництво та управління у сфері освіти і науки	Кількість отриманої та опрацьованої кореспонденції (доручень, листів), кількість розглянутих звернень, заяв, скарг громадян, кількість підготовлених і прийнятих МОН нормативно-правових актів. Питома вага вчасно виконаних доручень у їх загальній кількості, питома вага затверджених Атестаційною колегією рішень спеціалізованих вчених рад про присудження наукових ступенів у загальній кількості поданих на розгляд дисертацій та атестаційних справ.	Результатом мають бути показники якості освіти, які можна виміряти відносно легко та дешево, які відображатимуть позитивний для суспільства результат, які свідчитимуть, наскільки успішно реалізується освітня політика. Наприклад — сходинка країни у рейтингах PISA, популярність випускників ВНЗ на ринку праці, відповідність кількості та кваліфікації випускників вимогам ринку, місце України у глобальному рейтингу конкурентоспроможності за освітніми показниками
Підготовка кадрів вищими навчальними закладами III-IV рівня акредитації та забезпечення їх діяльності без практики. Сума коштів — 19,3 млрд грн.	Середньорічна кількість студентів денної форми навчання. Середньорічна кількість стипендіатів. Кількість випускників з числа дітей-сиріт, яким буде виплачуватися одноразова грошова допомога при працевлаштуванні, відсоток студентів, які отримають відповідний документ про освіту, питома вага працевлаштованих випускників денної форми навчання у загальному обсязі випускників денної форми навчання.	Завданням програми у поточному вигляді є адміністрування державного замовлення. Про якість чи вплив на освітню політику в завданні наразі не йдеться. Можливими показниками суспільного результату могли би бути скорочення чи розширення розриву між наявними кадрами та потребою ринку праці, оцінка компетенцій випускників роботодавцями, результати опитування випускників щодо того, чи працюють вони за спеціальністю. Входження українських ВНЗ до світових рейтингів чи популярність в іноземних студентів.
Фізична і спортивна підготовка учнів і студентів. Сума коштів — 82 млн грн.	Кількість людино-днів, проведених ЦШВСМ навчально-тренувальних зборів на території України, кількість вихованців ЦШВСМ, які посядуть І-ІІІ місця на всеукраїнських змаганнях у поточному році.	Потрібно передати функції та активи комітету з фізичного виховання та спорту профільному міністерству. Зараз ресурси на фізичне виховання та спорт розпорошуються.
Підвищення кваліфікації науково-педагогічних працівників і спеціалістів харчової, переробної промисловості та АПК. Сума коштів — 33,7 млн грн.	Середньорічна кількість слухачів, які підвищують кваліфікацію. Питома вага осіб, які отримують документ про освіту, у загальній чисельності слухачів, що підвищують кваліфікацію.	Фінансувати підвищення кваліфікації працівників приватних компаній коштом платників податків недоцільно. В рамках програми МОН слід залишити підвищення кваліфікації освітніх працівників та встановити показники, що відповідали б меті підвищення кваліфікації. Наприклад — вимірюване підвищення продуктивності роботи чи кількість людей, яких було підвищено за посадою. Інші державні органи можуть підвищувати кваліфікацію своїх працівників у рамках власних бюджетних програм, купуючи послуги на конкурсах у державних і приватних виконавців.

Джерело: паспорти бюджетних програм МОН, коментарі ЦЕС. Детальніший аналіз бюджетних програм — у дослідженні ЦЕС

По-друге, на кожному рівні освіти впровадити комплекс функціональних змін.

У плані дій уряду, запропонованому для суспільного обговорення, щодо середньої освіти є план з розробки нових навчальних програм, створення системи моніторингу якості освіти та підготовки і перепідготовки вчителів.

Хоча у плані правильно визначені основні проблеми, серед запланованих заходів — переважно кроки з моніторингу поточного стану і прийняття документів. Отже, реальні вимірювані результати наразі не визначені.

Важливо, щоб після моніторингу ці результати були визначені кількісно і додані до програми уряду та до бюджетних програм МОН.

Щодо вищої освіти ситуація складніша. Вузам заважають розвиватися надмірна бюрократизація і залежність від центру у прийнятті найменших рішень, наприклад, з оплати праці викладачів, розміру стипендій, купівлі обладнання.

Поточні бюджетні програми, спрямовані на виконання державного замовлення, не можуть дати відповідь на те, якою повинна бути вища освіта майбутнього, як українські ВНЗ можуть конкурувати за студентів із закордонними і надавати якісну освіту, що виведе людський капітал в Україні на конкурентоспроможний у світі рівень. Нема розуміння, як взаємодіє освітній ринок з ринком праці.

На жаль, у новій програмі уряду відповідей на ці питання теж нема. Документ сфокусований на відповідях на корупційні виклики та виклики щодо академічної недоброчесності, що можна вітати, але правил гри програма докорінно не змінює.

Вищій освіті необхідна більш радикальна та комплексна реформа. Якщо підхід «гроші ходять за студентом» вже частково реалізований, то до автономії ВНЗ та справді конкурентного ринку надання освітніх послуг ще далеко.

Можна розглянути варіанти корпоратизації ВНЗ — створення наглядових рад за принципом державних підприємств, надання широкої фінансової автономії з встановленням жорсткого контролю за використанням державних коштів.

Наприклад, стипендії повинні надаватися коштом самих закладів освіти найбільш талановитим студентам у рамках власних програм мотивації.

Те саме стосується витрат на гуртожитки, поліклініки, проїзд. Рішення про ці витрати може ухвалювати ВНЗ на базі вивчення мотивації студентів та вироблення власної стратегії на ринку освітніх послуг.

Для забезпечення рівного доступу до освіти допомогу малозабезпеченим громадянам можна гарантувати засобами соціальної політики.

Слід реформувати державне замовлення, забезпечити конкуренцію державних та приватних закладів на ринку з можливістю для студента витратити державний грант на навчання як у приватному закладі, так і в державному.

Окремої політики потребує підтримка науки в університетах. Слід визначити, на що витрачаються ці кошти, якого ефекту хоче досягти держава, фінансуючи дослідження, які ресурси потрібні, щоб виростити нове покоління науковців.

По-третє, повинна почати працювати децентралізація. Переведення на місця повноважень та фінансування мусить стати приводом для місцевої влади оновити матеріальну базу. При цьому громади, які бажають, щоб їхні діти отримували якісну сучасну освіту, повинні взяти до своїх рук нагляд за витратами коштів місцевого бюджету і почати активно впливати на їх розподіл.

За матеріалами VoxUkraine.

фінансування освіти