Сергій Захарін: про «незалежність» НАЗЯВО

«Незалежність» окремі функціонери НАЗЯВО розуміють як «незалежність від усього, навіть закону і здорового глузду»

Сергій Захарін: про «незалежність» НАЗЯВО

Автор: Сергій Захарін, доктор економічних наук, професор, голова ГО «Науково-дослідний інститут економічного розвитку», керівник Патронатної служби міністра освіти і науки України.

Міністерство освіти і науки України розробило та оприлюднило законопроєкт, який передбачає зміну статусу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти. Керівництво МОН вважає, що таким чином функціонування агентства буде приведено до вимог українського законодавства. Керівництво агентства вважає, що таким чином буде знищено систему забезпечення якості вищої освіти.

Давайте розберемося.

«Незалежність НАЗЯВО» - улюблена тема усіх донорських конференцій та ток-шоу, що проводяться за участю керівництва агентства. Сформульовано занадто просту (а тому – ефективну) ідею для сприйняття: зараз агентство працює «незалежно», значить – це добре, а якщо буде працювати «залежно» - то це буде катастрофа. Від яких «злих сил» буде «залежати» агентство – звісно, не уточнюється.

Ці «дискусії», як годиться, не супроводжуються тлумаченням слів «залежність» та/або «незалежність». Вказане створює широке поле для змістовних та семантичних маніпуляцій. Зазвичай такі маніпуляції використовують не дуже сумлінні журналісти.

«Вікіпедія» наводить таке визначення: «Незалежність — можливість приймати самостійні рішення, які підкорюються власним бажанням та інтересам і не потребують зовнішніх вказівок та наказів...». Окремі автори вважають, що у слова «незалежність» є синонім – «самостійність».

Існує багато теорій та концепцій незалежності особи, людини, громадянина, спільноти, держави. На мій погляд, у сучасному соціумі абсолютно незалежної юридичної особи не існує, оскільки будь-яка юридична особа має підкорятися формальним письмовим приписам, закріпленим у законодавчих та підзаконних актах, тобто – волі джерела влади (або панівного класу).

Ба більше: сам факт існування юридичної особи вказує на те, що така особа з’явилася завдяки виконанню певних юридичних вимог. Для того, аби юридична особа функціонувала, її творці (засновники, учасники) мають підкоритися і виконати певну регламентовану нормами права процедуру, яка встановлена імперативно і примусово.

Отже, коли керівник юридичної особи каже, що він «абсолютно незалежний» - це, як мінімум, лукавство.

Керівники НАЗЯВО вважають, що юридична особа у сфері забезпечення якості вищої освіти, якщо вона буде мати статус центрального органу виконавчої влади, «втратить незалежність» (або «стане залежною»).

Давайте читати закон.

Відповідно до пункту 1 статті 17 Закону України «Про вищу освіту», Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим цим Законом на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти.

Згідно із пунктом 2 зазначеної статті, Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з цим Законом і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Отже, законодавець не закріпив, що Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти є «незалежним».

В абзаці другому пункту 2 статті 16 Закону України «Про вищу освіту» вказано, що система забезпечення закладом вищої освіти якості освітньої діяльності та якості вищої освіти (система внутрішнього забезпечення якості) за його поданням оцінюється Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти або акредитованими ним незалежними установами оцінювання та забезпечення якості вищої освіти на предмет її відповідності вимогам до системи забезпечення якості вищої освіти, що затверджуються Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти.

Якщо читати формально, в Україні можуть функціонувати два типи суб’єктів оцінювання якості вищої освіти: НАЗЯВО та «незалежні установи». При цьому ці типи не можна ототожнювати, адже законодавець не вважає, що НАЗЯВО є «незалежною установою». Отже, балачки про те, що НАЗЯВО є «незалежним» («незалежною установою») – як мінімум, не кореспондують із приписами українського законодавства.

Щоправда, підпунктом 3 пункту 4 статті 16 Закону України «Про вищу освіту» встановлено, що система забезпечення якості діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти і незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти передбачає забезпечення незалежності у діяльності Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти і незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти. Правда також і в тому, що вказаний принцип законодавцем не розкривається та не конкретизується, ані на рівні закону, ані на рівні підзаконного акту. У статті 20 Закону України «Про вищу освіту», яка має назву «Діяльність Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти», про «незалежність» НАЗЯВО або його «незалежну діяльність» не написано анічого.

Можливо, щось цікаве про «незалежність» можна знайти у Статуті Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 р. № 244, у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 р. № 761)? У цьому повному протиріч документі слово «незалежні» та похідні від нього зустрічається аж 4 рази, і усілякий раз – у контексті «незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти» (до складу яких, нагадаємо, НАЗЯВО не входить).

Згідно з пунктом 2 Статуту, Національне агентство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства та цим Статутом.

Положеннями пункту 3 встановлено, що Національне агентство під час реалізації державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти взаємодіє з Кабінетом Міністрів України, МОН, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, Національною академією наук та національними галузевими академіями наук, органами місцевого самоврядування, громадськими об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, з науковими установами і закладами вищої освіти зарубіжних країн, а також з міжнародними організаціями в галузі вищої освіти.

У пункті 6 наведено імперативний припис, що кошторис, план асигнувань загального фонду бюджету Національного агентства на відповідний рік та зміни до них затверджує МОН.

Пунктом 7 закріплено, що Національне агентство має право в установленому законодавством порядку укладати договори, вчиняти інші правочини, набувати майнові та особисті немайнові права, нести обов’язки, бути позивачем і відповідачем у суді.

Зробимо декілька проміжних висновків. Український законодавець не вважає НАЗЯВО «незалежною установою», а вказує лише про те, що його діяльність має бути «незалежною» (від кого, від чого і в яких обсягах незалежною – не уточнюється). У той же час, одначе, у своїй діяльності Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти повинно взаємодіяти з центральними та місцевими органами виконавчої влади, а при ухваленні будь-яких рішень – керуватися вимогами українського законодавства. Крім того, окремі важливі питання функціонування НАЗЯВО (затвердження кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету тощо) вирішує навіть не само НАЗЯВО, а зовсім інша юридична особа – Міністерство освіти і науки України. Образно кажучи, ступінь успішності функціонування юридичної особи публічного права під назвою «Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти» все ж таки багато від чого залежить – від дотримання цією особою вимог закону, а також від рішень органів влади, особливо від рішень Міністерства освіти і науки України.

Юридична особа у сфері забезпечення якості вищої освіти, якщо вона буде мати статус центрального органу виконавчої влади, не може «втратити незалежність», оскільки неможливо втратити те, чого апріорі не існує.

Але давайте залишимо юридичні вправи і включимо простий здоровий глузд.

  • По-перше, будь-яка формальна організація (у тому числі юридична особа) залежить від засновника. У нинішнього НАЗЯВО засновник – держава (про це вказано у п.5 Статуту агентства). У центрального органу державної виконавчої влади (приміром, у Кабміну або у МОН) засновник – теж держава. Отже, і нинішнє НАЗЯВО, і майбутній орган у сфері забезпечення якості вищої освіти – «однаково залежні» від держави.
  • По-друге, будь-яка юридична особа повинна сумлінно виконувати закони країни, у якій вона функціонує. Образно кажучи, усі особи повинні бути «залежними від законів». Усі українські особи повинні бути залежними від українських законів. Винятків з цього правила немає. І нинішнє НАЗЯВО повинно сумлінно виконувати українські закони. І майбутній орган у сфері забезпечення якості вищої освіти повинен буде сумлінно виконувати українські закони. У країні, де панує закон, не залишається місця балачкам про удавану незалежність.
  • По-третє, абсолютна незалежність «ані від кого» у правовій державі неможлива в принципі. Будь-яка організація, і НАЗЯВО – не виключення, залежить від рішень уповноважених органів – законодавчих, виконавчих, судових. Приміром, є Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2020 року у справі № 640/1616/19, у резолютивній частині якого вказано: «Визнати протиправними та скасувати рішення, прийняті членами Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, оформлені протоколом № 1 засідання Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти від 21.01.2019 року». Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти може бути нечувано незалежним, але воно зобов’язано виконувати рішення інших органів, якщо вони є законними та чинними.
  • По-четверте, будь-яка державна організація, і НАЗЯВО – не виключення, має бути залежною від платників податків, оскільки саме вони, платники податків, оплачують функціонування державних організацій. Щоправда, на сайті НАЗЯВО чомусь не оприлюднено документи, які супроводжують фінансову діяльність цієї організації, засновником якої є держава – Кошторис, Баланс, Звіт про фінансові результати, Звіт про рух грошових коштів, Штатний розпис, Прейскуранти цін, Плани державних закупівель тощо. Дивно, але громадяни України не можуть перевірити – чи ефективно витрачаються сплачені ними податки, які спрямовуються на фінансування НАЗЯВО.
  • По-п’яте, ніхто не довів, що рішення, які ухвалені буцімто «незалежним НАЗЯВО» - апріорі правильні. Ніхто не довів, що рішення, які ухвалені «у передбачений законом спосіб» - гірші за ті, що ухвалені буцімто «незалежно».

На моє глибоке переконання, НАЗЯВО має бути залежним від держави, її законів, її громадян. А також – від громадськості. Почитайте статтю 78 Закону України «Про вищу освіту» - там вказано, що ми з Вами маємо право громадського контролю у сфері вищої освіти, у тому числі право на доступ до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки. Яким чином нинішнє керівництво агентства виконує цей правовий припис? Відверто кажучи, широкому загалу нічого не відомо про ініціативи щодо створення та запровадження механізмів дієвого громадського контролю за діяльністю НАЗЯВО та його керівництва. Немає ані Громадської ради при НАЗЯВО, ані публічного обговорення його планів та звітів, ані фактів оприлюднення кошторисів та інших фінансових документів, ані зрозумілих механізмів визначення цін на послуги з акредитації освітніх програм, ані прозорості у нарахуванні заробітної плати «керівним кадрам» агентства.

Виходячи із змісту пункту 2 статті 18 Закону України «Про вищу освіту», Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти зобов’язане щороку готувати та оприлюднювати доповідь про якість вищої освіти в Україні, її відповідність завданням сталого інноваційного розвитку суспільства…

На жаль, не дивлячись на те, що НАЗЯВО отримує десятки мільйонів з державного бюджету та плюс збирає десятки мільйони за онлайн-послуги (у тому числі з акредитації освітніх програм), оприлюдненої доповіді про якість вищої освіти в Україні ми не бачили. Виникає логічне запитання: а може, якість вищої освіти в Україні для керівників агентства  – не мета та сенс діяльності, а лише зручне словосполучення для заробляння грошей?

Дуже дивно: публічні фінансові ресурси спрямовуються на досягнення певного результату (створення та оприлюднення доповіді), але цього результату не досягнуто. Натомість керівникам НАЗЯВО вигідніше вести розмови не про причини відсутності результату, а про «незалежність».

Боюся, що «незалежність» окремі функціонери НАЗЯВО розуміють як «незалежність від усіх і від усього, у тому числі від закону і здорового глузду». Дуже хочу, аби я зараз помилявся.

Можна зробити обґрунтоване припущення, що розмови про «незалежність» - це лише спосіб семантичних маніпуляцій, за якими стоїть бажання окремих «обраних» закріпити за собою певне місце у соціальній ієрархії суспільства.

P.S. У цій статті відображено лише позицію автора. Висновки та фактичні твердження, наведені у цій статті, не відображають позиції державних органів, установ, організацій.

Освіта.ua
20.10.2020

Популярні блоги
Т. Єфімова: як і чому школа вбиває мотивацію в дітей Чому в школі досі знижують оцінки за відступи, неправильний запис і колір малюнка
О. Бобкова: участь в олімпіаді не має бути примусовою Життя і здоров’я дітей і вчителів є вищою цінністю, аніж результат у олімпіад
І. Лікарчук: олімпіади - традиція совкової освіти Жодним законом чи нормативним документом обов’язковість участі школи у олімпіадах не передбачена
О. Українець: ЗНО з літератури дійсно не потрібне Шкільна програма передбачає читання текстів і біографій, а не вивчення літератури, і це дві дуже різні речі
Коментарі
Аватар
Залишилось 2000 символів. «Правила» коментування
Ім’я: Заповніть, або авторизуйтесь
Код:
Код
Синявський В.
Не треба довгих статей. Це Назяво- криша для заробляння грошей Квітом і його замом , духівником, виходцем із Канади Мішо Віницьким . Гребуть тільки офіційно по 150- 200 тисяч в місяць. Окрім того ще й гранти отримують добрі. А вплив іх акредитаціі на діяльність внз,як примочки з курячого помету до спини. .
за державу
НАЗЯВО - незалежний від МОН орган, тому МОН не має розробляти для нього законопроекти. Такі ж законопроекти може для МОН розробляти НАЗЯВО. А Сірожі недовго залишилось патрони носити
Якось так
Для за державу: одразу видно, що Ви, попри гучний нік, не компетентні в питаннях державного управління. Справа в тому, що НАЗЯВО може розробляти будь-які законопроекти, але внести їх на розгляд КМУ (який є суб’єктом законодавчої ініціативи) самостійно не може. Бо законопроекти на розгляд уряду можуть вносити лише міністерства, які відповідальні за формування державної політики в тій чи іншій сфері. Навіть державні комітети, служби, агентства (чи інші ЦОВВ) мають звертатися з цього приводу до Міністрів, що координують їх діяльність. Тому саме МОН є ГОЛОВНИМ органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності та розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції. Тому перед тим, як коментувати вивчайте "матчасть".
за державу
Для Якось так: Так ви теж вивчайте, бо існують ще депутати. Існують міжнародні зобов’язання. Тому гіпотетичний Сірожа не може робити все, що заманеться, бо когось звинуватили у плагіаті. Є суд. Що до НАЗЯВО, то орган повинен бути незалежним від жодного міністерства. Якщо існують проблеми в роботі - для цього є КМУ. А керівник МОН має конфлікт інтересів, тому його "ініціативи" виглядають як помста. Ферштейн, матчасть?
Якось так
Для за державу: ну, якщо Ви не розумієте, що навіть самі незалежні органи (в т ч. і Президент з парламентом і урядом) залежні від того, що написане в Конституції (заради цікавості прочитайте хоча б ст. 19 Конституції), законах та інших НПА, то дискутувати з Вами марно. Але спробую пояснити доступною Вам мовою. Нечемний Сірожа дійсно не може "своевольничать" в питанні статусу НАЗЯВО. Навіть попри те, що він тимчасово очолює головний орган у сфері освіти і науки. Тому він розробляє законопроект і відсилає його на узгодження до принаймні трьох інших Міністерств (в т.ч. Мін’юсту). І лише, якщо ці Міністри з ним погодяться, а таке буває далеко не завжди, то законопроект потрапляє до секретаріату КМУ. Там його додатково узгоджують на профільному урядовому комітеті і лише після цього виносять на Уряд. І він, якщо все окей, направляє його в парламент. Де знову узгодження комітетом, висновок ГНЕУ, 1-ше читання, правки депутатів, висновок ГЮУ, друге читання, підпис або вето Глави держави.
Коментувати